Cómo resolver el laberinto de los impuestos argentinos

La Argentina tiene una de las mayores presiones tributarias de la región. Como la informalidad y la evasión son relativamente altas la presión que recae sobre las actividades formales es todavía más alta; en muchos casos supera a la que existe en los países desarrollados.

Para alcanzar esos niveles de presión tributaria los tres niveles de gobierno utilizan impuestos de fácil recaudación pero que son peores que otros. Así, los impuestos ‘distorsivos' -derechos de exportación, impuesto País, impuesto a las transacciones financieras, ingresos brutos, sellos y las tasas de seguridad e higiene municipales- aportan más de 8% del PBI, es decir 30% de la recaudación total. En el caso del gobierno nacional representan algo menos del 20% de sus ingresos, en las provincias el 85% de los ingresos de origen provincial y alrededor de la mitad de los recursos propios de los municipios. Con la desaparición del impuesto PAIS prevista para finales de año el conjunto de impuestos distorsivos aportará todavía más de 7% del PBI.

El régimen de coparticipación genera un problema adicional para poder reducir la carga de algunos de estos impuestos. La Nación percibe un porcentaje mayor de los impuestos más distorsivos propios y eso complica la reforma (por ejemplo, obtiene el 100% de las retenciones, del impuesto País y del que recae sobre las transacciones financieras). Simplificando, para reemplazar un peso de recaudación de los impuestos más distorsivos que obtiene la Nación se requiere aumentar en casi dos pesos la recaudación de impuestos menos malos, pero que se comparten con los gobiernos subnacionales.

Además, la mayor parte de los impuestos distorsivos son poco visibles para el ciudadano común (ingresos brutos, tasa de seguridad e higiene, transacciones financieras y País están metidos en proporciones difíciles de estimar en los precios al consumidor). Un ejemplo elocuente de la baja visibilidad es que la mayoría de las provincias no tiene tasa reducida para alimentos en ingresos brutos cuando si existe para el IVA.

¿Por dónde empezar? Idealmente sería deseable corregir además algunos problemas del esquema tributario actual:

• Reducir el sesgo antiexportador. Los aranceles a las importaciones, la tasa de estadística y el impuesto País generan un tipo de cambio efectivo muy superior para los que venden al mercado interno que para los que exportan que sufren las retenciones, la brecha cambiaria y el efecto de la cascada impositiva de ingresos brutos, transacciones financieras y las tasas de seguridad e higiene. En la Argentina es mucho más rentable para cualquier empresa vender al mercado interno protegido que exportar.
• Alentar el empleo formal, castigado por los aportes y contribuciones a la seguridad social más elevados de la región y por regulaciones y sobrecostos por la alta litigiosidad. La evidencia empírica disponible para la Argentina sugiere que la baja de impuestos por sí sola no es muy efectiva para alentar el empleo formal; se requiere combinarla con una desregulación importante.
• Tener presente que no sólo importa la eficiencia económica sino también atender el impacto distributivo de cualquier reforma.

¿Cómo sumar a los gobiernos subnacionales? Es evidente de lo anterior que una reforma a nivel nacional no es suficiente. En 2023, con economistas del IERAL pensamos un esquema de zanahorias y garrotes. Reducir gastos tributarios y con la mejora de ingresos crear un fondo de desarrollo que además podría sumar una parte de los ahorros logrados en la reducción de transferencias discrecionales a las provincias, y aportes nuevos de organismos internacionales. El esquema funcionaría así:

• Las provincias y sus municipios que avancen en reformas estructurales, incluyendo la remoción del impuesto de sellos o la reducción de ingresos brutos en las etapas intermedias tendrían un acceso preferencial a desembolsos de ese fondo para financiar obras públicas y/o privadas subsidiadas. En cualquier caso, los proyectos deberían ser evaluados por la Dirección Nacional de Inversiones con estrictos criterios de análisis de beneficio/costo social.
• Además, se incrementarían los beneficios del Decreto 814 permitiendo un mayor pago a cuenta de IVA de una parte de las cargas patronales de las empresas privadas radicadas en la provincia/municipio que avance en las reformas estructurales, pero extendido a todos los sectores de la economía (incluyendo en particular los más trabajo-intensivos). De esa manera se compartiría el costo fiscal con las provincias y se alentaría al sector privado a presionar sobre los gobiernos locales para que avancen con reformas impositivas y regulatorias que bajen costos y mejoren la competitividad.

¿Cómo podría encararse una reducción de impuestos si no se puede avanzar en las propuestas anteriores? En el diseño de una reforma se debe tener en cuenta la necesidad de mantener el equilibrio fiscal. No existe evidencia empírica que valide la existencia de la llamada curva de Laffer (es decir, si se bajan impuestos la recaudación caerá, aunque en menor proporción).

La baja de gasto público realizada hasta ahora ha permitido reducir el impuesto inflacionario que es uno de los más regresivos. El crecimiento de la economía con tope a la expansión real del gasto daría un margen importante: un diferencial de crecimiento de 2% al año entre el PBI y el gasto público nacional en pesos constante aporta ingresos adicionales a la Nación por alrededor de 0,4% del PBI que podrían utilizarse para reducir impuestos. Pero confiar en la planilla de Excel habitualmente resulta ser demasiado optimista.

Una alternativa es reemplazar impuestos muy malos por otros menos malos. Algunos ejemplos que podrían aportar ingresos son reducir los gastos tributarios, un impuesto al carbono más elevado y con base más amplia, y un monotributo menos generoso.

Finalmente, y para no arriesgar el equilibrio fiscal, aumentar el porcentaje de pago a cuenta de otros impuestos (como hoy ocurre con el impuesto a las transacciones financieras que se deduce del impuesto a las ganancias) es una opción que premia a los que pagan impuestos.