Parece que fue hace mucho, pero hubo una época en la que David Cameron era conocido sobre todo por su entusiasmo con la política pública conductual, más conocida como “nudges” (empujones). En una charla TED difundida pocos meses antes de que Cameron se convirtiera en primer ministro del Reino Unido, arrancó preguntando: “¿Cómo hacemos las cosas mejor sin gastar más dinero?”.
Sigue siendo una pregunta seductora y una de las respuestas que ofreció fue apelar más a la ciencia del comportamiento: “La mejor manera de lograr que alguien reduzca su factura de electricidad es mostrarle su propio consumo, mostrarle lo que gastan sus vecinos, y después mostrarle lo que gasta un vecino consciente del uso de la energía”.
Nadie debería objetar un empujón sensato como este, sobre todo porque este tipo de enfoques se pueden testear fácilmente con experimentos aleatorizados. Pero hace tiempo que sostengo que Cameron se equivocaba al decir que era “la mejor manera”. Un impuesto a la energía intensiva en carbono sería aún mejor: ayudaría a desplazar el sistema energético hacia fuentes más limpias, alentaría a los consumidores a ahorrar energía con más ahínco si proviene de combustibles más sucios, y de paso recaudaría. También sostuve que si bien los nudges pueden ser rápidos, fáciles y efectivos, una acción de política seria suele requerir un cambio en las regulaciones o en el sistema impositivo. No deberíamos enamorarnos tanto del glaseado como para olvidarnos de hornear la torta.
Pero, ¿mis reparos se basaban más en el instinto que en la evidencia? ¿Es realmente cierto que un impuesto al carbono tiene un impacto mayor sobre la conducta que una factura de energía inteligentemente formateada? Por fin tenemos algunos datos para responder ese tipo de preguntas.
Un nuevo working paper de los economistas John List, Matthias Rodemeier, Sutanuka Roy y Gregory Sun revisa más de 600 estudios sobre distintas intervenciones tipo nudge y se hace la pregunta: ¿cuán significativas son las políticas públicas basadas en la conducta?
Empecemos por la factura de electricidad reformateada. Tras revisar este tipo de intervenciones en todo el mundo, los investigadores concluyen que el tipo de ajuste que Cameron celebraba podría reducir el consumo eléctrico entre un 4% y un 7%. No suena a mucho.
Pero, ¿quién puede afirmar que un 4% es un ahorro chico? ¿Chico comparado con qué? Un comparador natural es mi política preferida: una suba de impuestos. ¿Cuánto tendría que subir el precio de la electricidad para persuadir a la gente de recortar su consumo en un 4%?
“La respuesta es que bastante”, dice Rodemeier. “Habría que subir los precios de la electricidad un 11%… Intentá salir a la gente y decirle: ‘Vamos a subir los precios de la electricidad un 11%’”.
Válido. Andy Burnham, el último sucesor de Cameron como primer ministro del Reino Unido, hizo de una rebaja del IVA sobre las facturas de electricidad una de las primeras políticas que anunció. De poco sirve que los columnistas argumenten que los impuestos al uso de energía son mejores que los meros empujones, si los políticos no están de acuerdo.
En otras áreas, los mejores enfoques conductuales son todavía más efectivos, y la suba de precios equivalente sería aún mayor. Los detalles varían. En el caso de los cigarrillos, los nudges más efectivos resultaron ser la información sobre los riesgos de fumar. Para la vacunación, la mejor táctica es simplemente un recordatorio oportuno. Los investigadores calcularon que el precio de los cigarrillos tendría que subir un 28% para igualar el impacto de los mejores nudges. El precio del alcohol tendría que subir todavía más, un 34%. En cuanto a la vacuna antigripal, los investigadores estiman que un subsidio del 100% —es decir, que la vacuna sea gratuita— sigue siendo menos efectivo para mejorar la adopción que un recordatorio para vacunarse.
Así que los nudges no son solo políticamente convenientes. Inducen un cambio de conducta más sustancial de lo que podríamos suponer.
A la hora de estimar el valor de estos empujones, conviene distinguir dos varas de medida. La primera es la relación costo-beneficio: por cada dólar que sembramos implementando algún ajuste conductual inteligente, ¿cuánto beneficio social esperaríamos cosechar? La segunda es el valor total de una intervención de política.
Como analogía, podría intentar aislar mi casa colocando burletes en las puertas, o instalando doble vidriado. Los burletes se ven bien en términos de costo-beneficio, porque podría ahorrar 50 veces lo que gasté. Aun así, si quiero una casa notablemente más cálida y con facturas más bajas, los burletes no van a alcanzar: van a tener que ser esas costosas ventanas nuevas.
La misma historia parece cumplirse en la política pública conductual. Las relaciones costo-beneficio de estas ideas suelen ser altas, con gastos mínimos que generan recompensas desproporcionadas. Pero los mayores beneficios totales no surgen de los nudges, sino de políticas más tradicionales como impuestos, subsidios y regulaciones adecuados. List, Rodemeier, Roy y Sun estiman que el impuesto energético óptimo “genera aproximadamente siete veces el bienestar total del nudge óptimo, aun cuando el nudge sea más costo-efectivo”.
Entonces, ¿qué enfoque es mejor? Depende de dónde esté el cuello de botella. Un gobierno con un presupuesto limitado para invertir haría bien en buscar nudges inteligentes aquí y allá. Si la restricción vinculante es el capital político, el espacio en la agenda legislativa, o la atención del primer ministro, entonces una apuesta mejor es elegir un puñado de reformas de política tradicionales e impulsarlas con fuerza.
Una burocracia que funcione bien debería poder hacer ambas cosas, por supuesto. Mientras el liderazgo político se concentra en las grandes reformas, un poco de delegación ayuda mucho a la hora de implementar los detalles menores. Si el Reino Unido y Estados Unidos tienen actualmente burocracias que funcionan bien es otra cuestión.
De todos modos, los dos enfoques se complementan. Tomemos la vacunación: un gobierno interesado en maximizar la adopción de una vacuna haría bien en bajar el precio (el cero resulta ser un punto de precio particularmente atractivo), pero también debería enviar recordatorios bien timeados y bien formulados. No hay nada mutuamente excluyente entre estas opciones.
O la política energética: un gobierno podría preferir un impuesto al carbono para empujar a cada elemento del sistema energético hacia opciones de menor carbono, pero es probable que algunos de esos elementos resulten difíciles de mover. Las facturas que brindan información bien formateada y algo de presión de pares pueden ayudar a modificar la conducta del consumidor, y otras reformas pueden ayudar a que todo el sistema responda al incentivo impositivo.
Si la elección es entre el glaseado y la torta, los políticos deberían elegir la torta. Los nudges están lejos de ser triviales en sus beneficios, pero no hay sustituto para usar los impuestos para corregir las señales de precios. List y otros escriben: “En cuatro de cinco mercados, los instrumentos de precios generan un excedente total sustancialmente mayor que los nudges”.
Con demasiada frecuencia, los políticos les dan la espalda a las políticas más beneficiosas porque les falta el coraje político o la habilidad política para introducirlas.
