Ampliando el campo visual de la reforma de subsidios

Los subsidios a la energía son el patito feo del exceso de gasto ineficiente e inequitativo. En 2022 fueron casi 2.5% del PIB y este año posiblemente bajen a menos de 2% dependiendo del ajuste de tarifas en gas y electricidad de acá a fin de año. 

Existen reformas plausibles para bajarlos sustancialmente a partir de diciembre, pero eso todavía no está ensamblado en un programa macro que lleve a precios relativos (en especial el tipo de cambio real) de equilibrio. 

El foco de la discusión sobre los subsidios en la Argentina siempre ha sido de naturaleza fiscal, es decir cerrar la brecha entre costo y precio que paga la demanda y acotar los subsidios a hogares vulnerables. 

En la próxima reforma de subsidios esto se va a lograr con un nuevo esquema muy superador de la segmentación actual, que hasta ahora ha sido una "focalización de los ricos" (al revés de los manuales convencionales internacionales) que lleva a un mundo de subsidios cruzados que se dan de bruces con una formación de precios adecuada. 

Detrás de esta operación, a diferencia de lo ocurrido en 2016, esta vez vamos a ver un replanteo micro sectorial mucho más profundo y parecido al "big-bang" de la reforma regulatoria de los 90s, dependiendo desde luego de si la oposición triunfa, en cualquiera de sus dos versiones.

Mientras existe una obvia obsesión por el cierre fiscal y la necesidad de que la reducción de los subsidios al gas y la electricidad sea una parte central de esa consolidación, existe una perspectiva diferente que cambia completamente el campo visual de la reforma y que proviene del análisis internacional de los subsidios. 

La división de asuntos fiscales del FMI acaba de publicar su informe global de subsidios a los combustibles fósiles en 130 países, con datos a 2022 con resultados que son impactantes si se leen sin precaución. El informe dice que los subsidios a la energía fosil ascendieron en 2022 (en parte por efecto de la invasión a Ucrania) a la friolera cifra de 7% del PBI global. 

Esta magnitud de subsidios es más alta pero no es nueva, el IMF viene haciendo esta cuenta desde hace varios años atrás. 

¿Por qué decimos cuidado con leer sin precaución? Porque esto llevó hace algunos años a un periodista económico destacado de Página 12 (ganador del premio Konex en periodismo económico en 2017, del cual yo fui miembro del jurado) a afirmar algo así como que "los que se escandalizan con los subsidios a la energía en la Argentina no leyeron al FMI. Comparativamente no son altos". 

El problema con esta afirmación es que provino de una lectura sin precaución, de las que terminan comparando peras con manzanas. O dicho de otro modo comparando subsidios fiscales (el objeto del debate en la Argentina) con subsidios económicos que son la brecha entre costos ampliados por el efecto de las emisiones de CO2 y el precio que paga la demanda. 

El informe global del FMI mide ambos y llama "explícitos" a los subsidios fiscales e "implícitos" al resto (que vienen dados por la diferencia entre costos privados y costos que incluyen las emisiones de CO2 y otras externalidades). 

Esta magnitud de subsidios es más alta pero no es nueva, el IMF viene haciendo esta cuenta desde hace varios años atrás. 

Las diferencias son tan notorias como impactantes. Para la Argentina, en 2022, el informe del FMI dice que los subsidios a la energía fosil fueron de 50 mil millones de dólares o un equivalente de casi 10% del PBI, según la propia estimación del Fondo. De este total sólo el 25%, es decir 2.5% del PBI, fueron subsidios fiscales.

¿Qué implicancias macro-fiscales y de política energética tiene el informe del FMI en el caso argentino? Muchas, tanto en el plano del cierre fiscal necesario, como en el plano micro-sectorial del área de energía. Si el déficit fiscal provocado por los subsidios es sólo 25% de los subsidios a corregir, existe un potencial margen fiscal muy sustantivo por la vía de impuestos correctivos de los cuales el impuesto al CO2 es el instrumento más idóneo. 

Dado que en las mediciones del informe del Fondo aparece claro que los combustibles líquidos son un porcentaje muy elevado de los subsidios implícitos (75% o 27.3 mil millones de dólares), la operación fiscal crucial pasa a ser elevar los impuestos a los combustibles. Estos subsidios implícitos son más del doble de los subsidios explícitos (o fiscales) al gas y la electricidad en 2022.

El impacto fiscal de esta operación es muy grande. Es a la vez muy diferente de la operación de eliminación de subsidios al gas y electricidad de los hogares, no sólo por la magnitud sino porque no impacta en facturas y afecta a toda la economía, no teniendo que ser mediado por restricciones regulatorio-institucionales como en el caso de los aumentos a la energía de los hogares. 

Hacer esto de modo complementario a la reducción de subsidios explícitos o fiscales al gas y la electricidad va a llevar a una rápida y efectiva consolidación fiscal. La crítica de que esto es aumento de impuestos, si bien lo es, no se sostiene cuando se reconoce que se trata de una reforma hacia un carbon pricing efectivo, algo que es recomendado en el informe del Fondo a todos los países.

Pero no nos engañemos, esta ampliación de la estrategia de reducción de subsidios no es free-lunch, tiene sus costos. El 60% de esos 27.3 mil millones de subsidios implícitos a los combustibles son al gas oil que va tanto a sectores productivos (agro, industria, generación eléctrica) como al transporte tanto privado como público. El shock sobre la economía va a ser amplio, aun cuando se lo acote y se haga en etapas. 

Esto requiere de una estrategia muy diferente a la que se piensa para reducir los subsidios al gas y electricidad de los hogares. Por eso hablamos de ampliación del campo visual, porque involucra diseño e implementación diferente y a nivel nacional.

¿Estarán los potenciales equipos económicos, en macro y energía, pensando en esto? La verdad no lo sé. Es posible que esto esté fuera del campo visual-conceptual que ellos tienen o que, aun cuando lo entiendan, los candidatos presidenciales no vean la oportunidad que tienen enfrente, en parte porque no creen en la necesidad de que la Argentina marche a una formación de precios de los combustibles que refleje costos vinculados al cambio climático, por razones estratégicas o bien porque no creen en el mismo.