China vs. FMI: cómo el gigante asiático cambió las reglas de la deuda externa

En octubre de 2020, Zambia, sumida en una crisis económica y financiera agravada por la pandemia, dejó de pagar por primera vez los intereses de sus bonos internacionales. Dos años y medio después sigue en el limbo, incapaz de resolver el default de buena parte de sus u$s 31.600 millones de deuda.

El hecho de que un país empobrecido y vulnerable lleve tanto tiempo esforzándose sin éxito por llegar a un acuerdo con sus acreedores y salir de la crisis ilustra el complejo proceso para lidiar con quiebras soberanas.

Las consecuencias podrían ser graves para la ola de países que recientemente han dejado de pagar sus deudas, y el tema ha ocupado un lugar destacado en las reuniones del FMI y el Banco Mundial de la semana pasada.

Economía mundial en crisis: el exceso de deuda y las tasas altas aumentan los riesgos de inestabilidad

En su discurso de apertura, la directora gerente del FMI, Kristalina Georgieva, señaló que alrededor del 15% de los países de bajos ingresos ya se encontraban con "dificultades de endeudamiento" y casi la mitad corrían el riesgo de caer en ellas.

Mientras que las leyes y los jueces nacionales rigen las quiebras de empresas y particulares, no existe una ley internacional para los países insolventes, sino un proceso caótico y ad hoc que implica trabajar a través de una mezcolanza de cláusulas contractuales y convenciones tácitas, soportar tortuosas negociaciones y navegar por la conveniencia geopolítica.

Este frágil mosaico amenaza ahora con deshacerse por completo debido a la aparición de una nueva fuerza en la deuda soberana: China.

Algunos expertos afirman que la ola de préstamos de Beijing a los países en desarrollo y su negativa a seguir las reglas establecidas por Occidente representan el mayor impedimento para la reestructuración de la deuda pública y amenazan con dejar a algunos países en el limbo de la deuda durante años.

Pero Yu Jie, investigador principal sobre China del think tank británico Chatham House, cree que la postura de Beijing "tiene menos que ver con racionalidades económicas y más con la competencia geopolítica".

"Las instituciones financieras multilaterales están dirigidas en gran medida por estadounidenses y europeos. China esperaba poder dar forma a la agenda del alivio de la deuda, no que se la dictaran los occidentales", afirma.

Georgieva señaló que alrededor del 15% de los países de bajos ingresos ya tenían "dificultades de endeudamiento"

Jay Newman, el exgestor de fondos de Elliott que demandó a Argentina por u$s 2400 millones tras la reestructuración de su deuda en 2001, afirma que la aparición de China como actor importante ha dejado a todo el sistema en territorio desconocido. "Ahora hay un gran acreedor estatal con el poder de dictar las condiciones y la paciencia de no llegar a un acuerdo si no le conviene. Ha cambiado por completo el juego".

EL NUEVO PANORAMA

En un sombrío signo de los tiempos, Alvarez & Marsal -uno de los mayores asesores de quiebras empresariales del mundo- este año estableció por primera vez una unidad soberana. Como muestra de sus expectativas, contrató a Reza Baqir, un exalto cargo del FMI y gobernador del banco central de Pakistán, para dirigir la unidad.

El potencial es evidente. Los últimos datos del FMI, de fines de febrero, indican que nueve de los países más pobres -como Mozambique, Zambia y Granada- ya se encuentran en lo que denomina crisis de deuda, mientras que otros 27 países corren un "alto riesgo" de caer en ella. Otros 26 están en la lista de vigilancia. Baqir señala que en estos países también hay muchas empresas estatales en problemas que necesitarán ayuda.

¿Se viene una ola de defaults? Récord de deuda en los mercados emergentes por el dólar alto

Baqir es de los que dicen que el proceso de reestructuración de la deuda está roto, en gran parte porque se diseñó principalmente para una época pasada, cuando los acreedores eran en su inmensa mayoría países y bancos occidentales.

Hace décadas se creó el Club de París para coordinar a los acreedores gubernamentales, mientras que los banqueros formaron el Club de Londres para reestructurar sus deudas. En términos generales, los gobiernos occidentales impulsaron el proceso, y en ocasiones se apoyaron en los bancos para aceptar acuerdos dolorosos. Fue en gran medida improvisado y lento, pero en general funcionó.

Pero el declive del crédito bancario y el crecimiento del mercado de bonos derivó en la ola de defaults soberanos que comenzó a principios de los noventa. La coordinación de los acreedores se hizo más difícil, con una miríada de tenedores de bonos negociando créditos en todo el mundo, en lugar de sólo un puñado de bancos.

Una crisis mundial de deuda es inminente, hay que hacer algo antes de que sea demasiado tarde

El default de Argentina en 2001 por u$s 80.000 millones en bonos provocó años de disputas con inversores como Elliott, que se negó a aceptar las condiciones acordadas por otros acreedores. Su reputación llegó a ser tal que los tenedores de bonos a veces invocaban el mero espectro de Elliott para asustar a los países que contemplaban un default, mientras que los hacedores de políticas públicas lo utilizaban como prueba de las debilidades del sistema de reestructuración de la deuda soberana.

A raíz de la debacle argentina, el FMI respondió intentando crear una especie de tribunal de quiebras para los países, con el propio Fondo como juez. Pero el mecanismo de reestructuración de la deuda soberana naufragó tras atraer poco apoyo de los principales accionistas del FMI. En su lugar, Estados Unidos defendió la inserción de 'cláusulas de acción colectiva' (CAC) en los bonos, que obligan a los acreedores recalcitrantes a aceptar un acuerdo de reestructuración hecho por mayoría. Tras la reestructuración de la deuda griega en 2012, estas CAC se reforzaron aún más.

Sin embargo, muchos bonos siguen careciendo de estas cláusulas. Además, sólo ayudan a facilitar un acuerdo de reestructuración una vez que se ha alcanzado. Muchos expertos señalan que no hacen nada para resolver el problema de fondo: los países tardan demasiado en buscar una reestructuración de la deuda, ya que desconfían de un proceso engorroso con el potencial de empeorar una crisis económica y la inevitable humillación política de un default.  

Baqir señala que en estos países también hay muchas empresas estatales en problemas que necesitarán ayuda

Cuando finalmente se ven obligados a reestructurar su deuda, el alivio financiero que obtienen los países suele ser demasiado escaso para garantizar una recuperación duradera. En los pocos casos en que se consigue sanear el balance, a veces sólo conduce a otra escalada de la deuda.

Este proceso defectuoso se ha complicado aún más -algunos dicen que ha naufragado- por el vasto programa de préstamos para países emergentes que China ha llevado a cabo en la última década. Muchos de estos préstamos son opacos en cuanto a su tamaño, sus condiciones, su naturaleza y, a veces, incluso su existencia.

Es difícil juzgar la magnitud global de los programas de préstamos, dado que China no informa de la mayoría de ellos a organismos como el FMI, la OCDE o el Banco de Pagos Internacionales. Pero AidData, un grupo de expertos en desarrollo con sede en el Instituto de Investigación Global William & Mary, calcula que los préstamos ascienden a unos u$s 843.000 millones. China no es miembro del Club de París, y en la mayoría de los casos los préstamos son concedidos ya sea por bancos públicos o bancos controlados por el Estado, lo que enturbia aún más las cosas.

LA VIDA EN DEFAULT

Zambia es un buen ejemplo. De los aproximadamente u$s 20.000 millones de deuda externa que el FMI contabilizó al elaborar su programa en 2022, u$s 2700 millones fueron prestados por bancos internacionales de desarrollo; u$s 1300 millones proceden de varios gobiernos occidentales; los préstamos bancarios ascienden a u$s 1600 millones; los bonos locales denominados en kwacha en manos de no residentes ascienden a u$s 3300 millones; y los bonos internacionales denominados en dólares suponen u$s 3300 millones. Pero la mayor parte son casi u$s 6000 millones adeudados a China.

El FMI llegó a un acuerdo con Zambia condicionado a que la carga de su deuda sea sostenible. Pero otros tenedores de bonos no quieren que cualquier alivio que ofrezcan se destine simplemente a pagar a China. En principio, Beijing ha accedido a aceptar un 'recorte' de su deuda, pero los expertos afirman que parece no querer que nada de lo que ofrezca se destine a mejorar la recuperación de los acreedores privados, lo que ha provocado el estancamiento.

Mientras tanto, Zambia afirma haber acumulado unos u$s 1200 millones en atrasos [arrears] desde su default. Incluyendo los pagos no efectuados a varios contratistas del gobierno, el FMI ha calculado que los atrasos ascienden en realidad a casi u$s 3000 millones.

Un alto asesor del gobierno chino afirma que "no hay ninguna ley que obligue a dar prioridad a los préstamos del Banco Mundial" y que el país "no estaba contento" con una práctica que se originó en una época en la que los países occidentales eran generalmente los únicos acreedores. "Si permitimos que el Banco Mundial tenga prioridad sobre nosotros, tenemos que tener mayores derechos de voto y tomar mayores participaciones en el banco. El deber de China no se corresponde con sus derechos en la financiación del desarrollo".

Otra arista cada vez más común en la reestructuración de la deuda es qué hacer con los bonos nacionales, de los que a menudo se han atiborrado los bancos y las empresas financieras locales. También en este caso, Zambia es un buen ejemplo.

Los u$s 3300 millones en bonos en moneda local en manos de no residentes también han sido apartados de la reestructuración de la deuda. Zambia teme que la reducción del valor de los bonos en kwacha pueda hundir su sector bancario y hacer más daño de lo que valen. Pero algunos tenedores de otros bonos internacionales sostienen que también deberían incluirse en la reestructuración.

Se calcula que China ha concedido 128 préstamos de rescate por u$s 240.000 millones a 20 países entre 2000 y 2021

Pero qué hacer con los préstamos chinos a Zambia sigue siendo el asunto más espinoso y ha llegado a las más altas esferas en Washington y Beijing. La secretaria del Tesoro estadounidense, Janet Yellen, planteó este año la cuestión al asesor económico del presidente chino, Xi Jinping, Liu He.

¿EL EXCEPCIONALISMO CHINO?

Según los expertos, China parece contentarse más con refinanciar sus deudas que con reestructurarlas, concediendo nuevos préstamos para garantizar el reembolso íntegro a sus bancos nacionales. Pero prefiere actuar sola y no siente ninguna necesidad de transparencia.

Un reciente estudio de varios economistas, entre ellos Carmen Reinhart, de la Universidad de Harvard, calcula que China ha concedido 128 préstamos de rescate por u$s 240.000 millones a 20 países en dificultades entre 2000 y 2021. Alrededor de u$s 185.000 millones se concedieron en los últimos cinco años del estudio.

China "ha cambiado por completo el juego", dijo Newman, el exgestor del hedge fund Elliott que demandó a la Argentina en 2001

Reinhart afirma que los préstamos de China destacan por su "extrema" opacidad, pero subraya que su comportamiento general no es tan inusual como algunos dicen. "China está jugando duro porque es un acreedor importante. Los bancos estadounidenses también jugaron duro en los '80", afirma. Baqir está de acuerdo: "Sea cual sea el color o el credo de un acreedor, los acreedores piensan como acreedores".

Las incompletas reformas financieras nacionales también han dificultado la oferta de alivio de la deuda a los acreedores extranjeros, mientras que algunos bancos chinos también están luchando con grandes golpes del marchito sector inmobiliario del país.

"Necesitamos coordinación al más alto nivel, que ahora tiene otras prioridades", afirma el asesor. También señala que la presión sobre los países en desarrollo se ha intensificado tras la suba de las tasas y que por ello EE.UU. "debería ser responsable de la trampa de la deuda".

Por qué China compite con el FMI como prestamista de emergencia

Pero sea cual sea la causa de fondo, la mayoría coincide en el resultado final. "Toda esta fragmentación [de los acreedores] está llevando a la parálisis", afirma Sean Hagan, exconsejero general del FMI.

Se barajan pocas soluciones. En febrero, el FMI anunció la creación de una nueva Mesa Redonda Mundial sobre la Deuda Soberana para reunir a todo el abanico de acreedores y deudores, con la esperanza de encontrar formas de "facilitar el proceso de resolución de la deuda". Se trata de una iniciativa en la que pocos expertos albergan muchas esperanzas.

El abogado Lee Buchheit compara el impacto de un nuevo actor asertivo en un sistema de reestructuración de la deuda, ya de por sí plagado de defectos, con el de alguien que tiene un fuerte resfriado y que luego es atravesado por una lanza. "El resfriado no desapareció, pero es probable que el médico se concentre en la lanza", afirma.

Irónicamente, tanto Buchheit como Newman -que se enfrentaron muchas veces como abogados y demandantes de países en quiebra- abogan por el mismo planteo básico: los países deben reestructurar las deudas que puedan, seguir en mora con China, y el FMI debe abandonar su enfoque de harmonía y aceptar atrasos semipermanentes para sus mayores accionistas.

Pero la mayoría espera que el limbo de la deuda similar al de Zambia sea el resultado más probable para muchos países. "Sospecho que será un problema recurrente", afirma Reinhart.