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Aun cuando la eliminación de tributos sea algo históricamente excepcional, el esquema tributario argentino vuelve a ser motivo de debate cada vez que se conocen los resultados de recaudación o cuando la política discute el impacto de los impuestos sobre la producción.
Los antecedentes muestran, en general, que muchos impuestos se crean de manera transitoria, pero llegan para quedarse. Algunos, adicionalmente, terminan ranqueando entre los más cuestionados.
Se puede discutir sobre la regresividad del IVA o cuáles deberían ser los pisos de Ganancias, pero entre empresarios, economistas, productores y buena parte de la política hay otro que concentra críticas casi unánimes: el Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIBB).
Se trata de una de las principales fuentes de recaudación tributaria propia de las provincias y tiene varias particularidades que explican su mala fama: desde su “piramidación”, por la cual la carga se incorpora como costo en sucesivas etapas de producción y comercialización, hasta su carácter prácticamente “invisible” para el consumidor, que termina pagándolo dentro de los precios, pero no lo encuentra discriminado como ocurre con otros impuestos.
Tal vez por eso tampoco forma parte de un reclamo cotidiano equivalente al que generan otros tributos. Para las provincias, en cambio, su importancia es enorme: eliminarlo sin colocar otra fuente de recursos en su lugar supondría abrir un agujero en sus cuentas.
Ahí aparece una particularidad de la discusión. Economistas ubicados en lugares muy diferentes del mapa ideológico coinciden en que Ingresos Brutos genera distorsiones. El acuerdo empieza a desaparecer cuando tienen que responder qué debería reemplazarlo y, especialmente, quién debería asumir el costo de la reforma.
EL CRONISTA consultó sobre ese dilema a Cristian Girard, director ejecutivo de ARBA; Martín Tetaz, economista y exdiputado nacional; Iván Cachanosky, economista y consultor; y Hernán Letcher, director del Centro de Economía Política Argentina (CEPA).
Girard: sin crecimiento, la reforma tributaria no alcanza
Cristian Girard ocupa una posición particular dentro de esta discusión. Como titular de ARBA, administra la agencia encargada de recaudar los impuestos de la provincia de Buenos Aires y, por lo tanto, observa el problema desde una jurisdicción para la cual Ingresos Brutos constituye una fuente central de recursos.
“Hay una discusión bastante instalada sobre Ingresos Brutos y sus efectos distorsivos, y nosotros no desconocemos ese problema”, sostuvo.
Según explicó, la Provincia buscó atacar algunos de esos efectos mediante una reducción de la carga de retenciones y percepciones, una devolución más rápida de saldos a favor y medidas destinadas a evitar que el cumplimiento tributario inmovilice innecesariamente capital de trabajo.
“Pero una cosa es corregir esas distorsiones y otra muy distinta es decir ‘eliminemos Ingresos Brutos’, como si eso no tuviera consecuencias. Es una de las principales fuentes de recursos propios de las provincias. Si se lo reduce de manera significativa sin generar una alternativa, lo que aparece del otro lado es desfinanciamiento”, dijo.
Su argumento introduce una primera condición para cualquier reforma. Para él no alcanza con decidir qué impuesto desaparece; hay que determinar qué recurso ocupará su lugar.
Pero Girard suma una segunda condición, que diferencia su planteo del de los otros economistas consultados. Antes, sostiene, la economía necesita volver a crecer.
“Para bajar de manera sostenible la carga tributaria necesitás crecimiento. Cuando la economía crece, aumenta la recaudación y el Estado gana espacio fiscal para aliviar al sector privado. En cambio, en una economía en recesión, prometer una baja generalizada de impuestos termina siendo una consigna más que una política.”
Su posición es que Nación puede impulsar políticamente un acuerdo para reducir Ingresos Brutos, pero no puede pedir a las provincias que absorban individualmente el costo de la menor recaudación.
“Cuando se plantea desde Nación que las provincias tienen que bajar impuestos, también hay que discutir cómo se distribuyen los recursos”, afirmó.
Las alternativas que menciona incluyen recomponer recursos provinciales, reformar la coparticipación o diseñar algún mecanismo equivalente que permita preservar el financiamiento de salud, educación, seguridad e infraestructura.
Tetaz: un impuesto que sobrevive porque “no se ve”
Para Martín Tetaz, Ingresos Brutos tiene una ventaja política que ayuda a explicar su supervivencia.
“Es el impuesto más distorsivo de todos, pero es políticamente atractivo porque no se ve”
El economista y exdiputado nacional compara su magnitud con la del IVA. Según sus cálculos, este último recauda alrededor de siete puntos del PBI, mientras que Ingresos Brutos representa aproximadamente cuatro.
El consumidor conoce la alícuota del IVA porque puede identificarla. En cambio, no sabe cuánto IIBB quedó incorporado al precio después de atravesar las distintas etapas de una cadena.
“El Gobierno Nacional podría cambiar la ley de coparticipación, que es lo que necesita hacer para cambiar el régimen impositivo entre Nación y provincias. Ingresos Brutos es un problema, pero no es todo el problema”, explicó.
Para el exdiputado, el actual sistema de transferencias genera incentivos que desalientan a las provincias a desarrollar otras fuentes de recaudación y favorece la persistencia de impuestos como IIBB.
Y establece una restricción política bastante concreta para cualquier reforma: “Nadie en las provincias va a sacrificar ningún ingreso”.
Tetaz identifica distintos caminos posibles. El primero consiste en transformar gradualmente Ingresos Brutos en un impuesto sobre las ventas finales.
La lógica sería sacar la carga de actividades como industria, agro, transporte y otros eslabones productivos y concentrarla en la etapa comercial final.
Una segunda alternativa sería convertirlo en una suerte de IVA provincial.
En ese esquema se utilizaría la misma base imponible del IVA nacional y las provincias participarían directamente de una porción de la recaudación. Incluso podrían colaborar en su administración.
Tetaz también contempla un modelo híbrido: eliminar completamente IIBB de las etapas iniciales e intermedias de producción y compensar parte de esa pérdida mediante el régimen de coparticipación.
Cachanosky: la gradualidad “es una necesidad técnica”
Cachanosky también considera que la salida debería consistir en sustituir y no simplemente eliminar Ingresos Brutos.
Su propuesta central es reemplazarlo por un Impuesto a las Ventas Finales de Consumo, que grave exclusivamente la operación con el consumidor y elimine así la acumulación en las etapas anteriores.
Pero sostiene que una modificación de esa magnitud exige rediseñar simultáneamente la relación fiscal entre Nación y provincias.
“La gradualidad no es una opción política, sino una necesidad técnica”, dijo.
Según su diseño, las provincias podrían pasar a recaudar Ganancias de personas físicas, Bienes Personales, el impuesto a los combustibles e Impuestos Internos. Nación conservaría IVA, Ganancias de personas jurídicas y los derechos vinculados al comercio exterior.
Para evitar que una reforma de esa magnitud genere inmediatamente provincias ganadoras y perdedoras, Cachanosky propone además un Fondo de Redistribución de Recursos, financiado con el producido del impuesto a los combustibles, que permita mantener inicialmente niveles de recursos similares a los actuales.
También plantea medidas intermedias mientras se negocia la reforma: eliminar Sellos donde todavía existe, excluir de IIBB las transacciones entre empresas y armonizar alícuotas provinciales, empezando por las actividades primarias e industriales.
Letcher: la advertencia sobre el “super IVA”
Hernán cuestiona una de las alternativas que aparecen recurrentemente en el debate: el denominado “super IVA”.
Para Letcher, director del CEPA, el problema es que una reforma de esas características podría terminar modificando no solamente la forma de recaudar, sino también la redistribución de recursos entre provincias.
Su advertencia apunta a las jurisdicciones con menor actividad económica y, por lo tanto, menor capacidad para recaudar una sobretasa propia sobre el consumo.
Si cada provincia dependiera en mayor medida de lo que consigue recaudar dentro de su territorio y simultáneamente perdiera parte de la redistribución existente, argumenta, las jurisdicciones económicamente más débiles podrían quedar en una situación mucho peor.
Además considera que la dirección de una reforma debería avanzar hacia una mayor tributación basada en la capacidad contributiva de las personas, en lugar de profundizar impuestos indirectos sobre el consumo.
El consenso termina cuando hay que repartir la plata
Las cuatro posiciones parten de lugares políticos muy diferentes, pero producen algunas coincidencias llamativas.
Ninguno propone simplemente derogar Ingresos Brutos mañana y dejar a las provincias sin esos recursos.
Tetaz y Cachanosky coinciden incluso en desplazar la imposición hacia la venta final, evitando que atraviese todas las etapas productivas.
Girard reconoce las distorsiones y plantea reducirlas, pero condiciona cualquier reforma profunda a una economía en crecimiento y a una revisión simultánea de los recursos provinciales.
Letcher acepta la necesidad de encontrar una alternativa menos distorsiva, pero advierte que el reemplazo puede producir nuevos problemas si modifica el mecanismo redistributivo entre jurisdicciones.
La solución tributaria parece relativamente imaginable: dejar de gravar sucesivamente las etapas de producción y comercialización y trasladar la carga hacia la venta final o hacia impuestos menos distorsivos. La dificultad aparece inmediatamente después.
Porque reemplazar un impuesto obliga a decidir quién recauda, quién distribuye, qué nivel del Estado resigna recursos y qué provincias ganarían o perderían con el nuevo sistema.
