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Argentina necesita invertir más. Sobre esa afirmación existe probablemente uno de los mayores consensos entre economistas, empresarios y funcionarios. Sin inversión no hay aumento sostenido de la productividad, creación de empleo de calidad, incorporación tecnológica ni crecimiento económico duradero.
En los últimos dos años se avanzó en la creación de instrumentos destinados a estimularla. Por un lado, el Régimen de Incentivo para Medianas Inversiones (RIMI) procura favorecer proyectos desarrollados por PyMEs. En el otro extremo, el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI) ofrece un marco fiscal, aduanero y cambiario especialmente atractivo para proyectos de gran magnitud.
Ambos instrumentos parten de una premisa correcta: cuando un país necesita inversión, su sistema tributario no debería convertirse en un obstáculo para quien está dispuesto a arriesgar capital, ampliar una planta, incorporar tecnología o aumentar su capacidad productiva. Pero entre ambos regímenes quedó un espacio vacío. Ahí viven miles de empresas que crecieron lo suficiente para dejar de ser Pyme, pero jamás reunirían u$s 200 millones para calificar “como gran inversión”.
¿Qué ocurre con una empresa que ya no califica como PyME y proyecta invertir u$s 5, 10, 20 o 50 millones? Puede tratarse de una inversión extraordinariamente importante para una industria, una economía regional o una determinada localidad, pero insuficiente para alcanzar los umbrales previstos para las grandes inversiones. Esa empresa puede quedar fuera del RIMI por ser demasiado grande y fuera del RIGI porque su inversión es demasiado pequeña. Son literalmente la clase media empresarial. El eslabón perdido de la política de incentivos a la inversión.
La objeción previsible de cualquier funcionario es la misma de siempre: no hay espacio fiscal. Pero conviene mirar la naturaleza de estos beneficios antes de temerles. Ni la amortización acelerada ni la devolución anticipada de IVA son gasto tributario en el sentido estricto: son un corrimiento en el tiempo de una deducción o de un crédito que la empresa iba a computar de todos modos. El Estado no regala el impuesto, adelanta su cómputo; el costo fiscal genuino —medido en valor presente, por la tasa de descuento entre “cobrar antes” y “cobrar después”— es una fracción menor del costo nominal que suele exhibirse para paralizar decisiones.
La teoría económica ofrece un concepto particularmente útil para analizar este problema: el Principio del Acelerador que pasa a ser decisivo en términos de costo-beneficio: el empleo y la inversión inducidos por este segmento no son un fenómeno hipotético de largo plazo como en un proyecto minero a treinta años, sino una respuesta inmediata y proporcionalmente mayor a cada punto de crecimiento de la demanda. Cada peso de beneficio fiscal diferido en este tramo apalanca, vía el propio mecanismo del acelerador, una inversión inducida más alta. El argumento para el legislador es, entonces, doblemente sólido: el costo fiscal es acotado, diferible y medible; el beneficio en actividad y empleo es el que más puede potenciarse.
La inversión no produce solamente el efecto económico correspondiente al desembolso inicial. Una nueva planta, una línea de producción o la incorporación de tecnología genera demanda sobre proveedores, construcción, logística y servicios profesionales; crea empleo, incrementa ingresos, amplía la capacidad productiva y puede provocar nuevas inversiones. Una inversión inicial puede, por lo tanto, poner en funcionamiento una cadena de decisiones económicas que amplifica su efecto sobre la actividad.
El proceso también puede funcionar en sentido contrario. Cuando el sistema tributario encarece excesivamente la inversión, prolonga durante años la recuperación de créditos fiscales o reduce significativamente la rentabilidad esperada de un proyecto, algunas de ellas se postergan, otras se reducen y otras simplemente no se realizan. Por eso, el análisis fiscal de un incentivo no debería ser exclusivamente estático.
Frente a cualquier reducción o diferimiento impositivo, los funcionarios suelen formular una pregunta absolutamente razonable: ¿cuánto cuesta fiscalmente? Pero falta una segunda pregunta igualmente importante: ¿Cuánta inversión adicional genera? Y una tercera: ¿Cuánta recaudación futura producirá la actividad económica que esa inversión pone en movimiento?
No se trata de regalar impuestos
Existe una diferencia fundamental entre conceder un privilegio fiscal y remover obstáculos tributarios a una nueva inversión. Un régimen de incentivo bien diseñado debe conseguir que inversiones que estaban demoradas se adelanten, que proyectos inicialmente más pequeños aumenten su dimensión y, fundamentalmente, que inversiones que sin el incentivo no resultarían suficientemente atractivas, finalmente se concreten. Es lo que podríamos denominar adicionalidad de la inversión.
Cuanto mayor sea la inversión adicional provocada por el régimen, menor será su verdadero costo fiscal. Incluso determinados beneficios pueden consistir simplemente en modificar el momento en que el Estado recauda y no necesariamente el monto final. La amortización acelerada, la devolución anticipada de determinados créditos fiscales o mecanismos similares mejoran el flujo financiero del proyecto precisamente durante sus primeros años, cuando el capital comprometido y el riesgo empresario son mayores. El Estado posterga parte de su recaudación para facilitar una inversión que luego ampliará la base imponible.
Cuando el sistema tributario encarece excesivamente la inversión, prolonga durante años la recuperación de créditos fiscales o reduce significativamente la rentabilidad esperada de un proyecto, algunas de ellas se postergan, otras se reducen y otras simplemente no se realizan.
La solución podría ser relativamente sencilla: crear un Régimen General de Incentivo a la Inversión Productiva destinado a las empresas que no califican para el RIMI y cuyos proyectos se encuentran por debajo de los umbrales del RIGI.
El régimen podría tomar como punto de partida los beneficios previstos para las inversiones alcanzadas por el RIMI, estableciendo naturalmente requisitos de inversión efectiva, permanencia de los bienes, cumplimiento fiscal y mecanismos destinados a evitar abusos. Se completaría así una arquitectura mucho más coherente.
El objetivo debería ser que el sistema deje de preguntarse prioritariamente quién invierte para comenzar a preguntarse cuánto, dónde y para qué se invierte. El tamaño de una empresa no debería ser, por sí mismo, la razón para que una inversión productiva quede fuera de los incentivos.
La inversión también recauda
Argentina tiene una extensa tradición de analizar los impuestos desde una perspectiva estática. Se calcula cuánto recauda un tributo o cuánto costaría reducirlo, pero con menor frecuencia se mide la actividad económica que ese impuesto desalienta o la inversión que un incentivo podría generar.
Una inversión de u$s 20 millones no termina cuando se inaugura una planta. Produce salarios, compras a proveedores, consumo, exportaciones y utilidades; genera IVA, Ganancias, contribuciones a la seguridad social y numerosos recursos provinciales y municipales. Por eso, la inversión también recauda.
La discusión fiscal debería incorporar esa dimensión dinámica. El éxito de un régimen de promoción no debería medirse exclusivamente por el costo de los beneficios otorgados, sino por la relación entre ese costo y la inversión incremental conseguida.
Argentina necesita aumentar significativamente su tasa de inversión para sostener un proceso de crecimiento. El RIGI constituye una herramienta poderosa para proyectos de gran escala y el RIMI puede cumplir una función equivalente para el universo PyME. Pero entre ambos existe una franja de inversiones que también merece ser movilizada. Entre el RIMI y el RIGI no debería existir un desierto de incentivos. Si queremos poner en funcionamiento el acelerador de la inversión, debemos comprender que una menor recaudación inicial puede ser el precio de una inversión que amplíe la producción, el empleo y la base tributaria futura. El verdadero desafío fiscal no consiste solamente en recaudar sobre la economía que tenemos.
Consiste en ayudar a construir una economía más grande sobre la cual recaudar mañana.
