Después de fuertes debates en el Congreso Nacional, con amplia discusión en la sociedad, el 26 de diciembre fue aprobada por el Congreso Nacional la Ley de Presupuesto Nacional para la Administración Nacional para el ejercicio fiscal 2026, promulgada por el Poder Ejecutivo el 2 de enero y puesta operativa a través de Decisión Administrativa el 20 de dicho mes. Este hecho auspicioso, normal en cualquier país, no había acontecido en los dos últimos años, en los cuales fue prorrogada la Ley de Presupuesto 2023, aprobada durante la gestión del gobierno anterior. Hecho inédito en nuestro país. La pregunta que surgiría sería: ¿Cómo fue ello posible teniendo en cuenta que la aprobación del presupuesto es una de las funciones esenciales del Poder Legislativo como representante de la voluntad popular, ya que implica definir las políticas públicas que han de satisfacer las demandas de la sociedad y que requieren financiamiento del Estado, aportado por los sectores de dicha sociedad con capacidad para ello? La respuesta es que las normas legales anteriores a la Ley 24156 que regían al sistema presupuestario y la prevista en dicha ley, aprobada en 1992, establecen, como una figura excepcional, la prórroga del presupuesto. Ello significa que de no aprobarse el proyecto de ley de presupuesto previo al inicio del ejercicio presupuestario el 1 de enero, rige, con ajustes menores a ser instrumentados por el Poder Ejecutivo, el presupuesto del año anterior. La Ley 24156 en su artículo amplió algunas de las facultades de dichos ajustes. En síntesis, las prórrogas del presupuesto están previstos en normas legales, aunque representan un avance no deseado sobre las facultades del Congreso Nacional. En algunos países, como por ejemplo Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú si se produce esta situación entra en vigencia el proyecto presentado por Poder Ejecutivo. En el caso de Estados Unidos se paraliza la ejecución de actividades gubernamentales hasta que se apruebe el presupuesto, hecho que sucedió a principios de este año. En los gobiernos de tipo parlamentario la no aprobación del presupuesto origina, en muchos casos, falta de confianza en el gobierno y renuncia del primer ministro. La participación del Poder Legislativo no se acaba con la aprobación del presupuesto. Si bien la ejecución presupuestaria es de responsabilidad del Poder Ejecutivo, los marcos legales que rigen dicha ejecución le asignan al órgano legislativo tres responsabilidades básicas: a) intervenir en la aprobación de las modificaciones previstas en el marco jurídico vigente y que se corresponden con las principales prioridades presupuestarias aprobadas en la ley, b) analizar la ejecución periódica del presupuesto y c) aprobar la rendición de cuentas anual de la gestión presupuestaria. En materia de modificaciones presupuestarias, el Congreso Nacional, a través del artículo 37 de la Ley 24156 de Administración Financiera, se ha reservado las siguientes facultades de intervención: Para los dos últimos tipos de modificaciones presupuestarias, la versión vigente del citado artículo 37 delega en el Poder Ejecutivo la aprobación de modificaciones hasta determinados límites, debiendo informar de ello dentro de los 5 días hábiles al Poder Legislativo. A su vez a través de las disposiciones generales de leyes anuales de presupuesto el Congreso Nacional le ha delegado sistemáticamente las siguientes facultades al Poder Ejecutivo: Por último, el artículo 39 de la ley 24156 establece que “El Poder Ejecutivo podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor”. Es decir, identifica explícitamente los casos de emergencias. Como se puede apreciar, y en el marco del principio básico de centralización normativa y descentralización operativa con que debe llevarse a cabo la ejecución presupuestaria y de las responsabilidades constitucionales asignadas al Poder Ejecutivo, las facultades que se reserva el Congreso Nacional para tramitar solicitudes de modificaciones presupuestarias, son generales y globales. En otros países latinoamericanos la intervención de los poderes legislativos en esta materia es más amplia, llegando en los países centroamericanos a tramitar la aprobación de modificaciones a nivel de programas presupuestarios. A pesar de la flexibilidad que dispone el Poder Ejecutivo para administrar y ejecutar el presupuesto, el artículo 37 ya citado solo fue utilizado dos veces desde que está vigente la Ley 24156. En el año 2006, a través de la Ley 26175 fue aprobada por el Congreso Nacional la modificación a la Ley de Presupuesto de dicho año. Igual situación se presentó en el año 2020, por medio de la Ley 27561. En este caso la modificación se dio a la prórroga del presupuesto 2019. En ambas situaciones, la duración del trámite en el Congreso Nacional no llegó a un mes. En el resto de los casos, las modificaciones presupuestarias previstas en el citado artículo fueron aprobadas por Decretos de Necesidad y Urgencia por el Poder Ejecutivo, figura creada por el inciso 3 del artículo 99 de la Constitución Nacional reformada en 1994. Dicho inciso faculta al Poder Ejecutivo a que sólo en los casos que se presenten circunstancias excepcionales - que no las enumera - que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes se podrán dictar decretos por razones de necesidad y urgencia (DNU), los que serán decididos en acuerdo general de ministros e informados para su aprobación o rechazo por el Poder Legislativo. La citada norma constitucional establece taxativamente los tipos de normas que no se pueden aprobar a través de dichos decretos, siendo uno de ellos, la reforma tributaria. Cabe señalar que los tributos son un componente básico del financiamiento del presupuesto y que la política tributaria es parte de la política presupuestaria. Desde la reforma constitucional hasta la fecha se han dictado 132 decretos de necesidad y urgencia modificatorios de los presupuestos, siendo 112 de ellos analizados por ASAP en un documento titulado “Estudio de la discrecionalidad presupuestaria”. Con lo cual, salvo en los dos casos mencionados, el artículo 37 vigente de la Ley 24156 no ha sido aplicado. Si bien la norma constitucional prevé el rechazo de los DNU y el procedimiento para ello está establecido en la ley 26122 del 2006, hasta la fecha un solo DNU fue rechazado. Se trata del DNU 656/2004 que contemplaba la aprobación de recursos adicionales destinados a inteligencia. El argumento que se utiliza para aprobar DNU con implicancias presupuestarias es que los cuatros pasos que como mínimo se requieren en el proceso de aprobación o reforma de leyes en el Congreso Nacional y que les es aplicable a las modificaciones presupuestarias previstas en el artículo 37, – tratamiento en la o las comisiones de cada cámara y aprobaciones en los respectivos plenarios – es lento. Ante esta situación se presentan dos caminos a seguir. Uno es la derogación del artículo 37 y, por tanto, recortar facultades al Congreso Nacional, lo que no se condice con el funcionamiento de un sistema democrático. El segundo camino, y que se considera el más adecuado, es que se cumpla el artículo 37 y se dicte una norma legal que garantice un tratamiento rápido y ágil de las modificaciones presupuestarias. Ello implica la creación por ley específica o por modificación de la ley 24156, de una Comisión Parlamentaria Mixta de Presupuesto cuyas responsabilidades sean las de dictaminar el proyecto de anual de presupuesto, analizar y aprobar o rechazar las modificaciones presupuestarias de responsabilidad del Congreso Nacional y efectuar el seguimiento de la ejecución. En la norma legal deberían incluirse disposiciones sobre los plazos de producción de los dictámenes de aprobación o revisión de las modificaciones presupuestarias, así como los plazos para su presentación y tratamiento en los plenarios de cada una de las cámaras y disposiciones en el caso de incumplimiento de los citados plazos. Cabe reiterar que la urgencia está prevista en el artículo 39 citado de la ley 24156 para casos específicos. Por tanto, la mayoría de las modificaciones presupuestarias, si bien tienen plazos para su instrumentación no son de aplicación inmediata. En algunos países latinoamericanos se han creado comisiones mixtas permanentes de presupuesto que participan en todas las etapas del proceso presupuestario: formulación, modificaciones presupuestarias e inclusive la rendición de cuentas anual. En Brasil está prevista en la Constitución Nacional y en Chile fue creada a través de la ley que regula el funcionamiento del Congreso. El seguimiento de la ejecución de la Ley de Presupuesto por parte del Congreso Nacional está previsto en el artículo 2 de la Ley 24629 que establece la obligatoriedad al Poder Ejecutivo de presentar informes trimestrales de la ejecución presupuestaria. Cabe señalar que en el caso argentino la rendición de cuentas debe ser analizada y aprobada por la Auditoria General de la Nación y sometida a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas. La Comisión Mixta Revisora de Cuentas fue creada por la ley 12961 de 1947, ratificada por el decreto-ley 23354/56 y adecuada en la Ley 24156 a la existencia de la Auditoria General de la Nación, creada por dicha Ley y ratificada por la Constitución. Se podrían presentar dos opciones: Por último, cabe señalar que el Congreso Nacional, a efectos de fortalecer el rol técnico que requiere para sustentar y acompañar sus decisiones políticas y siguiendo las más modernas prácticas internacionales, aprobó en 2016 la Ley 27.343 que creó la Oficina de Presupuesto del Congreso. Esta Oficina, integrada por personal técnico altamente capacitado y seleccionado en concursos de oposición y antecedentes, tiene como responsabilidad básica apoyar técnicamente al Poder Legislativo en materia de políticas públicas que impactan en las políticas fiscal en general y presupuestaria en particular. La experiencia que surge de su gestión es que ha brindado y continúa brindando, a través de sus informes periódicos y temáticos, solidos elementos conceptuales, metodológicos y cuantitativos sobre el proyecto de Ley de Presupuesto, el seguimiento de su ejecución y evaluación y su impacto en las políticas públicas. Esta oficina sería el apoyo central a la Comisión Mixta de Presupuesto.
