Financial Times

Los planes para recomponer Ucrania: quién tiene que pagar y cuánto costará

La reconstrucción de la posguerra dependerá de la reducción de la corrupción y del establecimiento de una relación realmente estrecha con la Unión Europea.

Los restos de la escuela de música de Borodyanka se han convertido en montones de metal retorcido. Completamente destruido en los combates entre las fuerzas rusas y ucranianas, el resto de lo que queda del edificio es ahora polvo pulcramente rastrillado. Los trabajadores municipales han realizado un notable trabajo de limpieza de los escombros desde que las fuerzas rusas se retiraron de la zona a finales de marzo. Pero no se puede ocultar la devastación en Borodyanka, la más dañada de las ciudades del noroeste de Kiev, que se llevó la peor parte del intento fallido de Moscú de tomar la capital tras la invasión iniciada el 24 de febrero.

La escuela de música está en la calle Central, donde el avance de los tanques rusos encontró una feroz resistencia de las fuerzas ucranianas. En la misma calle, la oficina de correos, el edificio de la administración municipal, la oficina de la administración del distrito, la sede de la policía, un centro cultural y varios bloques de apartamentos fueron destruidos. En un aula del otro lado de la ciudad que le sirve de oficina improvisada, Georgy Yerko, el alcalde del distrito, consulta su lista: 397 edificios, entre ellos nueve bloques de viviendas de gran altura, destruidos, 888 dañados, 17.000 metros cuadrados de ventanas destrozadas. Cuando se le pregunta si puede poner precio a las pérdidas, niega con la cabeza, señalando que incluso en las casas que no han sido tocadas por las bombas o las balas, las tuberías pueden haber reventado por falta de calor. Pero sabe quién debe asumir el coste: Rusia. "El bando que destruye debería ser el que pague", dice Yerko.

Aunque impactantes, las pérdidas en Borodyanka, que antes de la guerra tenía una población de 13.000 habitantes, son una pequeña fracción de las infligidas al país por la invasión rusa. Mariupol, la ciudad portuaria del sureste que ha sido arrasada en su mayor parte por el asedio ruso, tenía una población 40 veces mayor. Aunque la destrucción continúa, los gobiernos occidentales que han apoyado a Ucrania en la guerra están empezando a sopesar los costes y la planificación que serán necesarios para un esfuerzo de reconstrucción de posguerra que rivalizará con todo lo visto desde la Segunda Guerra Mundial.

El proyecto, advierten los funcionarios, va a ser inmensamente complejo y costoso, con cientos de miles de millones de euros, y tendrá que ir mucho más allá de la simple reconstrucción de puentes y edificios municipales. Supondrá la reconstrucción total del sector privado ucraniano y la reforma de una economía que, tras sufrir ocho años de conflicto latente, se enfrenta a una caída del 45 por ciento de la producción este año. El destino de la reconstrucción de la posguerra dependerá de algunas de las cuestiones existenciales de Ucrania que la guerra ha hecho más urgentes: si su Estado puede liberarse de la corrupción y del sistema plagado de oligarquías que lo ha asolado, y si puede forjar una relación realmente estrecha con la Unión Europea que podría incluso incluir su adherencia a la unión. También dependerá de que Rusia pague algunos de los daños causados.

"Ahora no es solo una cuestión de dinero. Es una cuestión de principios. ¿Qué debe hacer Ucrania para atraer la inversión extranjera directa?"

Los funcionarios de la Unión Europea están divididos en cuanto a la intensidad con la que pueden, o incluso deben, planificar este tenso ejercicio de reconstrucción, dado que no se vislumbra el fin del asalto ruso al país. Pero tienen claro que, si el eventual proceso se maneja mal, sería desastroso tanto para Ucrania como para la seguridad europea en general.

"Hay una enorme voluntad entre la comunidad internacional y los actores privados de invertir en la reconstrucción de Ucrania, pero la duración de este entusiasmo dependerá de que el dinero se gaste bien", advierte Beata Javorcik, economista jefe del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, que será una de las instituciones estrechamente implicadas en el esfuerzo de reconstrucción.

El esfuerzo de reconstrucción

Por un lado, hablar de la reconstrucción de Ucrania podría parecer trágicamente prematuro, dados los continuos combates en amplias zonas del país. Y, de hecho, la principal prioridad de los socios de Ucrania es mantener el suministro de armas, la ayuda humanitaria y la liquidez necesaria para cubrir un déficit de financiación estimado en US$ 5000 millones al mes.

Cualquier esfuerzo duradero para reconstruir la economía del país, así como las infraestructuras, solo será posible en un entorno de "estabilidad de hecho o de derecho", afirma Scott Morris, investigador principal del Center for Global Development de Washington. Pero esto no ha impedido que el gobierno ucraniano comience a reconstruir en las partes del país donde los combates han terminado. Hay una carrera continua para restablecer los servicios vitales, reconstruir las viviendas y salvar la capacidad productiva de la economía ucraniana.

Los economistas ucranianos también han empezado a calcular la creciente deuda causada por la invasión rusa, mientras defienden la necesidad de ayuda inmediata y a largo plazo. Nataliia Shapoval y otros economistas del Instituto de la Escuela de Economía de Kiev (KSE, por sus siglas en inglés) empezaron a catalogar los daños causados a Ucrania el segundo día de la invasión. Comenzaron con un sitio web para la autoinformación y pronto construyeron una base de datos de los daños a la infraestructura física de Ucrania, trabajando con el gobierno para incluir sus datos y otras fuentes oficiales.

La última estimación de la KSE sobre los daños directos a las infraestructuras asciende a US$ 92.000 millones. Su cálculo de las pérdidas totales, incluyendo el crecimiento, la inversión y el potencial económico, asciende a entre US$ 500.000 y US$ 600.000 millones. Según Shapoval, es importante comenzar la reconstrucción ahora para salvaguardar las partes funcionales de la economía ucraniana, pues de lo contrario la carga financiera a largo plazo para los países donantes sería aún mayor. El propio presidente del país se hace eco de la necesidad de que Ucrania y sus aliados comiencen a planificar el esfuerzo de reconstrucción.

Volodímir Zelenski expuso su enfoque de la reconstrucción en un discurso pronunciado en una conferencia de donantes en Varsovia. Dijo que la financiación debía ser masiva, un "análogo moderno al plan Marshall" que incluyera "tecnología, especialistas y oportunidades de crecimiento". También pidió a los países que actuaran como patrocinadores de ciudades o regiones ucranianas concretas, ayudándolas a reconstruir. Zelensky añadió que la reconstrucción debe ir acompañada de una vía rápida de adhesión a la Unión Europea: "El estatus de candidato se concede ahora mismo, en condiciones de guerra. Como parte de un procedimiento especial abreviado para la adhesión a la Unión Europea".

"Hay una enorme voluntad entre la comunidad internacional y los actores privados de invertir en la reconstrucción de Ucrania, pero la duración de este entusiasmo dependerá de que el dinero se gaste bien"

Este último punto toca uno de los aspectos políticamente más delicados del proceso. El tema de la adhesión de Ucrania es muy controvertido dentro de la Unión Europea, donde muchos Estados miembros consideran que la idea de que Ucrania entre pronto en la unión no solo es inverosímil, dado que el país está asolado por una guerra, sino que también es divisiva, dado el mensaje que envía a los antiguos candidatos a la Unión Europea que están en la sala de espera. Pero Bruselas también es consciente de que, se adhiera o no, será Europa la que acabe soportando la mayor parte de los costes del esfuerzo de reconstrucción, dado que Ucrania está a sus puertas. Funcionarios de Bruselas y de otros lugares consideran ventajoso combinar el esfuerzo de reconstrucción con las intensas reformas y la supervisión que suelen exigirse a los países que obtienen el estatus de candidato a la UE.

Esperan que la promesa de una posible adhesión a la Unión Europea atraiga a los inversores extranjeros y mantenga a la población ucraniana comprometida con el doloroso proceso de reforma, aumentando así las posibilidades de éxito de la reconstrucción de la Ucrania de la posguerra. Arup Banerji, director del Banco Mundial para Ucrania, afirma que el hecho de que este país tenga la vista puesta en "una eventual candidatura y aún más en una eventual adhesión" lo sitúa en una posición más fuerte que otras sociedades de posguerra, dada la capacidad de la Unión Europea de servir de "ancla y modelo" para el país.

Uno de los pilares de estas reformas será la lucha contra la corrupción endémica, para garantizar que no se robe el dinero de los donantes y prestamistas y crear una base más estable para el país a largo plazo. Sergii Marchenko, ministro de Economía, afirma que la prioridad inmediata es reparar puentes y ventanas y restablecer el suministro de electricidad y agua en las ciudades afectadas. "Ahora no es solo una cuestión de dinero. Es una cuestión de principios. ¿Qué debe hacer Ucrania para atraer la inversión extranjera directa?", se pregunta.

El problema, sin embargo, advierte Yuriy Gorodnichenko, profesor de economía en Berkeley, es que Ucrania ha incumplido en el pasado sus promesas a cambio de la ayuda financiera internacional. Un informe del Tribunal de Cuentas Europeo publicado en septiembre pasado concluía que, a pesar de los reiterados esfuerzos de la Unión Europea por mejorar el Estado de Derecho, "la gran corrupción y el secuestro del Estado son endémicos en Ucrania: además de obstaculizar la competencia y el crecimiento, perjudican el proceso democrático". "Espero que esta vez sea diferente", añade Gorodnichenko, que es ucraniano. "Pero la realidad es que nuestras instituciones son bastante débiles. Por eso necesitamos un ancla externa", como la posibilidad de adhesión a la Unión Europea.

El nuevo Plan Marshall

La analogía preferida en Bruselas para los futuros esfuerzos de reconstrucción de Ucrania es el Plan Marshall tras la Segunda Guerra Mundial, quizá inevitablemente, dadas las connotaciones positivas de ese esfuerzo de reconstrucción. Pero los funcionarios son muy conscientes de que existen otros precedentes menos alentadores que ponen de manifiesto los riesgos de que el proyecto salga mal. Entre 2003 y 2014 se gastaron unos US$ 220.000 millones en la reconstrucción de Irak tras la invasión liderada por los Estados Unidos y el derrocamiento del régimen de Saddam Hussein. Las mayores contribuciones provinieron del gobierno de Irak, seguido por los Estados Unidos, que gastó US$ 60.000 millones, según el Banco Mundial. Sin embargo, un informe de 2019 de esa misma entidad concluyó que, basándose en entrevistas con organismos gubernamentales, "el impacto de la reconstrucción sigue siendo decepcionantemente oscuro teniendo en cuenta los recursos comprometidos" y se vio socavado por la corrupción generalizada.

Banerji, del Banco Mundial, afirma que hay varias razones para ser más optimistas sobre las perspectivas de posguerra de Ucrania que las de Irak. La principal es que el país sigue teniendo un "gobierno que funciona bien" a pesar de las condiciones de la guerra, dice, así como un sistema financiero que funciona. También cuenta con un gobierno que, en sus palabras, está decidido a tomar la iniciativa y "hacer suyo" el eventual proceso de reconstrucción. Los políticos ucranianos subrayan repetidamente la importancia de que el esfuerzo de reconstrucción no sea dictado desde el exterior. Dmytro Natalukha, diputado ucraniano que dirige la comisión de desarrollo económico, afirma que el modelo no debe ser el patrocinio, sino "una asociación adecuada". Y agrega: "No somos una nación que quiera convertirse en un mendigo mundial".

¿Puede Rusia reparar el daño?

El debate sobre la mejor estrategia para la reconstrucción de Ucrania se centra en la cuestión básica de la procedencia exacta del dinero. Los funcionarios afirman que es lógico que los prestamistas multilaterales, como el Banco Mundial, el FMI y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD), participen activamente en los esfuerzos de reconstrucción de Ucrania. Pero sus recursos solo llegarán hasta cierto punto, dadas las demandas que compiten con ellos en todo el mundo. Estados Unidos ha destacado por la magnitud de la ayuda prometida: Joe Biden pidió al Congreso que autorizara US$ 8.500 millones de ayuda económica para Ucrania, dentro de un paquete de 33.000 millones para el país. Esto se suma a los US$ 14.000 millones aprobados el mes anterior.

Pero los funcionarios de Bruselas ya están discutiendo formas de recaudar fondos que superen esas sumas. Entre las ideas que se están debatiendo figura una nueva ronda de emisión de deuda común de la Unión Europea para alimentar la reconstrucción, posiblemente siguiendo el modelo de los esfuerzos de recaudación de fondos destinados a reconstruir la Unión Europea tras el Covid. Ursula von der Leyen, titular de la Comisión Europea, dijo en el Parlamento que se necesitaría un "ambicioso paquete de recuperación" para aportar tanto inversiones como reformas masivas.

La Comisión Europea ha propuesto una serie de medidas y objetivos para garantizar que los fondos se utilicen de forma eficaz, como en el caso del programa de préstamo de 800.000 millones de euros de la Unión Europea, creado para ayudar a la recuperación de la pandemia. A esto se suma la cuestión de si Ucrania tendrá que reestructurar su propia deuda externa como parte de una eventual revisión económica. Marchenko ha insistido en que mantener el pago de la deuda es una prioridad porque el gobierno quiere mantener su acceso a los mercados de capitales locales e internacionales. Pero muchos analistas consideran que la reestructuración de la deuda ucraniana es más bien una cuestión de cuándo sucederá, más que de si sucederá.

La UE y sus aliados también están estudiando activamente cómo hacer que Rusia contribuya, si es que lo hace, a remediar algunos de los daños que ha causado su ejército. Conscientes de lo lejana que parece cualquier noción de reparaciones de guerra, la UE y los EE.UU. han buscado formas de embargar activos rusos para ayudar a pagar el esfuerzo. Washington y Bruselas, por ejemplo, están estudiando la forma de confiscar y vender los activos sujetos a sanciones de los oligarcas rusos, aunque los obstáculos legales son formidables y cualquier recaudación quedaría en última instancia empequeñecida por el esfuerzo de reconstrucción. Otra opción es recurrir a las reservas de divisas del banco central ruso, que fueron congeladas poco después de la invasión.

Entre los que han defendido esta línea de actuación se encuentra Josep Borrell, máximo responsable diplomático de la UE. "Yo estaría muy a favor porque es la decisión más lógica", dijo Borrell al FT. "Es una de las cuestiones políticas más importantes que hay sobre la mesa: ¿quién va a pagar la reconstrucción de Ucrania?". Aunque existen precedentes de incautaciones de activos soberanos, como la acción de los EE.UU. contra el banco central de Afganistán a principios de este año, tomar el control de las reservas rusas marcaría una nueva e incendiaria toma de acción, dadas las sumas en juego.

Para algunos funcionarios de la Unión Europea, incluso iniciar el debate sobre la financiación de la reconstrucción cuando la guerra está en pleno apogeo supone el riesgo de distraer la atención de prioridades bélicas mucho más inmediatas. Pero otros sostienen que es esencial iniciar el debate ahora, sobre todo porque la discusión sobre lo que podría reconstruirse en Ucrania ofrece esperanza a un país asolado por la muerte, la destrucción y el miedo. "Tener una luz al final del túnel es, obviamente, una gran inyección de moral para los ucranianos, especialmente para los habitantes de los territorios ocupados", afirma Gorodnichenko. "Tener la sensación de que el futuro será mejor hará más fácil sobrevivir a estos días oscuros". Jugando con sus hijos en los columpios de Borodyanka, Nadia señala un bloque de apartamentos carbonizado que fue medio demolido por una bomba rusa. "Necesitamos la reconstrucción para deshacernos de esto", dice. "Borodyanka estaba bien. Pero será aún mejor".

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