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Coparticipación federal de impuestos: la política está en deuda y es momento de saldarla

por  ALBERTO PORTO.

Profesor Emérito de la Facultad de Cs. Económicas UNLP
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Coparticipación federal de impuestos: la política está en deuda y es momento de saldarla

La coparticipación de impuestos es un instrumento fiscal por el que la recaudación de determinados impuestos se centraliza en cabeza del gobierno nacional y la recaudación se reparte entre la Nación y las Provincias. Desde sus inicios en 1935 el régimen se fue simplificando y fue mejorado su diseño, proceso que culminó con la Ley 20.221/73 con disposiciones claras, fundamento teórico y metodología explícita. Los cambios posteriores, desde 1980 –corregidos parcialmente con la Ley 23.548– han generado, sin prisa y sin pausa, la caótica situación actual en la que todo es oscuro y confuso.


En la coparticipación hay tres grandes problemas a resolver: a) la definición de la masa coparticipable, o sea, la recaudación total a distribuir; b) la distribución primaria, o sea, qué porcentaje le corresponde a la Nación y cuál al conjunto de provincias; c) la distribución secundaria, o sea, cómo se reparte la parte provincial entre las provincias.


Por tratarse de distribución de recursos es lógico que existan pujas y tensiones en la negociación pero desde los años noventa se ha convertido en un "laberinto" difícil de descifrar, aún para los especialistas. Un solo ejemplo lo ilustrará: en la ley 23.548 la recaudación total de Ganancias se distribuía -como el resto de los impuestos- en un 56,66% para las Provincias y el complemento (43,34%) para la Nación.

Como consecuencia de las modificaciones la situación actual es la siguiente: de la recaudación total se detrae una suma fija anual de $ 420 millones para algunas provincias, luego 20% con destino a la ANSES y de lo que queda otro 15% para la ANSES; la suma restante después de estas detracciones se distribuye según la Ley 23.548 y sus modificatorias. Algo similar ocurre con otros impuestos. ¿Puede el especialista más sofisticado saber, cuando paga 1 peso de Impuesto a las Ganancias, en que bienes públicos se transforma? El habitante común no tiene siquiera una vaga idea del costo-beneficio de los impuestos que paga.


La distribución secundaria, en boga en estos momentos, es también difícil de entender y fuente de confusión. Por varios años hubo importantes cambios en el porcentaje que correspondía a cada provincia, situación que tendió a estabilizarse desde la Ley 23.548. El gran problema en esta distribución es la Provincia de Buenos.

Al crearse el Fondo del Conurbano se otorgó a la Provincia el 10% de la recaudación de Ganancias de modo de compensar las pérdidas que había sufrido a lo largo del tiempo; en 2000 se congeló la parte de Buenos Aires en $ 650 millones y el resto se distribuyó entre las otras provincias. Con el gran crecimiento de Ganancias (por la inflación, no actualización de los mínimos y de las escalas, y la falta de ajuste por inflación) el porcentaje de Buenos Aires no solo quedó menor que el que tenía antes del Fondo sino que sigue perdiendo año a año. Suele ocurrir con los "parches": la situación actual es inversa al objetivo buscado.

En el total correspondiente al conjunto de provincias, Buenos Aires participa hoy con el 18,5% del total, cuando su porcentaje fue del 34% en 1971, 28,25% en la ley 20.221 y 22% en la ley 23.548. Esta pérdida fue sumisamente aceptada por los gobiernos de la provincia y ha afectado la provisión de los servicios básicos prestados a la población, a lo que se suman las ineficiencias de las distintas gestiones. Están ahora apareciendo vientos de cambio para corregir esta vieja situación.


La cuestión de la distribución secundaria ha pasado a ser uno de los puntos centrales de la actual discusión. Hoy existen tres distribuciones primarias: a) la de la ley 23.548 y modificatorias; b) la que resulta del fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de la que surge una distribución primaria distinta para las provincias con fallo favorable y otra para el resto de las provincias, y c) la que resulta de la situación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que participa no en la parte del conjunto de provincias sino en la parte Nacional. Considerando a), b) y c), ninguna provincia pierde por el fallo y por el incremento del porcentaje de la CABA. Los importes que resultan para las provincias que se sienten perdedoras son exactamente los mismos que les correspondían sin el fallo y sin la modificación para la CABA.

Pero la discusión se ha centrado en el "fetichismo del porcentaje", que no conduce a ninguna solución. Las provincias "sin fallo" deben asumir la responsabilidad por la pérdida transitoria de fondos (ya que en algún momento todas recibirán los beneficios del fallo) ya que no defendieron sus derechos y han perjudicado de esa forma a sus habitantes. Lo que no van a recuperar -y será otra responsabilidad a asumir-es la pérdida de los años anteriores. Lo anterior no incluye la distribución del Fondo Solidario de la soja dado que no forma parte de la coparticipación federal.


Los problemas de la coparticipación son de una gran complejidad técnica y de difícil solución financiera y política, pero como se ha llegado al "pessimo pessimorum" la discusión inteligente y fundamentada no debería postergarse. La forma es encararla con una "reforma marginal". El punto de partida debe ser la situación actual y los cambios deben ser graduales. Lo que sí es necesario tener en claro en el punto de partida es hacia a dónde dirigir las reformas. Hay un antecedente de reforma marginal que puede ser ejemplificativo: al unificarse los impuestos provinciales a los consumos y la producción y el impuesto nacional, resultaban ganadores y perdedores por sumas importantes. La ley 12.139 enfrentó la situación con una transición a lo largo de veinte años, y se cumplió.


La política está en deuda. Es el momento de comenzar a saldarla. También para el régimen general aparecen vientos de cambio.

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