Lunes  10 de Diciembre de 2018

Claves del sistema de riesgos del trabajo

Claves del sistema de riesgos del trabajo

En el año 1995 se sancionó la Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo. Sus inconsistencias técnicas, críticas doctrinarias, declaraciones de inconstitucionalidad entre otros aspectos impulsaron desde su creación distintas reformas. La reforma del año 2.012 mediante la Ley 26.773 con sus virtudes y aspectos criticables no produjo los resultados esperados (sobre todo en materia de litigiosidad) lo que motivó que en marzo del año anterior, con la sanción de la Ley 27.348 se introdujeran nuevas reformas al sistema de riesgos del trabajo. En el presente comentario hacemos un repaso de los aspectos más relevantes del sistema desde su implementación, de los efectos de esta última reforma y algunas cuestiones que se deben superar.

La Ley 24.557

Con la sanción de la Ley 24.557, del año 1995 nació un nuevo sistema en materia de riesgos del trabajo. Promover la prevención era y es uno de los objetivos centrales. Obligaba a las empresas a contratar una Aseguradora de Riesgos del Trabajo (A.R.T.), a fin de que esta cubra al trabajador siniestrado todo lo relativo a prestaciones médicas (en especie) y dinerarias, además les imponía la obligación de fiscalizar a sus clientes el nivel de cumplimiento de la normativa de higiene y seguridad. Si bien se preveía una opción de autoseguro, las exigencias eran y son tan altas para el empleador que lo tornan materialmente cuasi imposible. Las aseguradoras cubrían salarios caídos y esencialmente indemnizaciones. Las contingencias cubiertas eran accidentes de trabajo, accidente in itinere (entre el domicilio y el lugar de trabajo y alguna excepción más) y enfermedades profesionales. Creaba a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (S.R.T.) como órgano de control, quien conjuntamente con la Superintendencia de Seguros de la Nación (S.S.N.) velaba por la sustentabilidad del sistema. Al igual que lo que ocurría en décadas anteriores, y al igual que hoy, la previsibilidad, reducción de costos y la judicialidad fueron una de las causales que le dieron impulso. Las indemnizaciones tarifadas por siniestros incapacitantes mantenían la lógica histórica de conjugar tres variables: 1) Remuneración, 2) Porcentaje de incapacidad y 3) Edad del trabajador, pero preveía un techo. Antes de la sanción de la Ley 24.557 el trabajador siniestrado, podía optar por una reparación integral del daño o percibir una indemnización de tipo tarifada generalmente de cuantía menor a la primera. La Ley 24.557 en su artículo 39 inciso 1, impedía la reparación integral del daño. El sistema tarifado de esta Ley era cuestionado ya que resultaba ser insuficiente por lo que en el año 2.000 mediante Decreto 1278/00 se elevaron los montos tarifados de las indemnizaciones. También se cuestionaba la imposibilidad de que el trabajador pueda optar por la vía de reparación integral. Así las cosas, en el año 2.004, una serie de fallos de la CSJN declararon inconstitucional aspectos esenciales de la Ley: En el caso "Aquino" se entendió, con buen criterio, que vedar al trabajador de una reparación integral del daño, resultaba ser inconstitucional. En el sistema original, el trabajador debía transitar previamente la instancia administrativa en las comisiones médicas antes de recurrir a una instancia judicial. En el caso "Castillo" también se entendió que ello era inconstitucional. Para determinadas incapacidades (las más altas) dentro del sistema de esta Ley el trabajador percibía una parte de su indemnización mediante una renta periódica. Ese mismo año la Corte en el caso "Milone" ordena que el pago se debe hacer en forma única y no en cuotas. Las enfermedades profesionales surgían de un listado "cerrado", que implica que "x" tarea puede generar "x" patología. Si se desarrolla una enfermedad fuera de ese listado se presumía que no es una contingencia cubierta. El decreto 1278/00 permitió que el listado no fuera "tan cerrado" si la comisión médica podía concluir que una enfermedad no listada había sido originada por el ejercicio de un trabajo en el caso concreto. Este listado "cerrado" o "semi cerrado" también fue declarado inconstitucional en el caso "Silva" si se probaba el nexo causal entre la tarea y la enfermedad. Estos fallos contra el sistema derivaron en que la judicialidad se disparara, pero por sobre todo pusieron de manifiesto también sus inconsistencias.

Declaraciones de inconstitucionalidad

Los juicios planteaban "Aquino", para reclamar la reparación integral del daño; "Castillo", para no pasar por la instancia Administrativa previa; "Milone" para percibir" todo junto" o mejor dicho mediante un pago "único"; "Silva" si la patología era no listada. En estos casos la A.R.T. respondía con su parte de la cobertura y el empleador con el resto (la mayor parte era una carga del empleador). En el año 2007 en el caso "Soria" se entendió en la Corte que si la ART no había cumplido con su deber de fiscalizar las condiciones de seguridad de la empresa, también esta era responsable por fuera del sistema. A las inconstitucionalidades indicadas se les agregaba este caso para que la ART sea también responsable por el total. En el año 2007 en el caso "Llosco", la Corte dice que si un trabajador percibe la indemnización tarifada, ello no lo inhabilita a ir por el "resto" en su reclamo por la reparación integral del daño ("cúmulo" en la jerga). Tantas inconstitucionalidades para un subsistema de la seguridad social (y aclaramos que esto es solo una síntesis de fallos. Hay muchos más) era demasiado. La judicialidad se disparó, los juzgados del trabajo de CABA colapsaron, las A.R.T. trasladaron tal judicialidad a la alícuota, la instancia administrativa era la excepción y no la regla, entre otras consecuencias. Por esto teníamos un sistema cuya fuente era más bien de tipo jurisprudencial que la surgida en la letra de la Ley, mientras tanto las demandas continuaban creciendo de modo exponencial. El Poder Ejecutivo en el año 2009 dicta el Decreto 1694/09, elevando los montos del sistema tarifado (uno de sus cambios fue el de sustituir el "techo" y fijarlo como "piso" a favor del siniestrado) a fin de bajar la judicialidad, pero este "parche" no logró el resultado esperado. Tanto empresas como A.R.T. continuaban recibiendo demandas, las alícuotas seguían aumentando, y las sentencias era cada vez más onerosas, y ciertas veces impagables para las Pymes. Por esto, no eran pocas las veces que el trabajador no percibía los importes que se sentenciaban.

La Reforma establecida por la Ley 26.773

En el año 2.012, ante esta realidad se sanciona la Ley 26.773 a fin de evitar o reducir la judicialidad. Se establece nuevamente la obligación de la instancia administrativa previa, se ratifica la tabla de incapacidades, se elevan, esta vez de modo sustancial, las indemnizaciones tarifadas y se habilita la opción de reparación integral. La litigiosidad no bajó sino que mutó. Es decir que a partir de esta Ley, los juicios en su gran mayoría se interponían dentro del sistema de la Ley y se dirigían a las ART. El nuevo sistema tarifado había tenido una mejora que desincentivaba la acción por reparación integral del daño. El criterio "Castillo" prevaleció por sobre la Ley (que eximía de la instancia administrativa), y las demandas siguieron vigorosamente aumentando. Para ser concretos: De aproximadamente 3.000 juicios iniciados en el país en el año 2.003, en 2.016 fueron cerca de 120.000 y muchas veces por montos literalmente millonarios. Al menos, las demandas no se dirigían en su gran mayoría contra el empleador, pero como contrapartida las alícuotas en aumento que debían pagar los empleadores financiaban la judicialidad. Cuando el resto de la región tenía una alícuota promedio del 1.5% de la masa salarial, Argentina tenía un promedio cinco veces por encima. Es en este contexto que se sanciona la Ley 27.348 en marzo de 2.017.

La nueva Ley 27.348

Esta Ley trata de superar al fallo "Castillo" obligando al trabajador a someterse a la instancia administrativa previa, ratifica la vigencia de la tabla de incapacidades, mejora las indemnizaciones tarifadas, entre otros aspectos. Para asegurar la inaplicabilidad de "Castillo" se invita a las provincias a su adhesión. Hasta el momento han adherido 15 provincias al sistema: "Misiones es una de las últimas provincias que se adhirió a la nueva Ley de riesgos del Trabajo. De este modo, se sumó al lote compuesto por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, provincia de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Río Negro, San Juan, Entre Ríos, Tierra del Fuego, Corrientes, Formosa, Jujuy, Salta, Chaco y Neuquén, las cuales reúnen a más del 80% de los trabajadores cubiertos por el sistema de riesgos del trabajo" (1). Observamos que la justicia en forma mayoritaria (aunque no uniforme) se ha inclinado por respaldar la manda de esta nueva Ley en materia de cumplimiento de la instancia administrativa previa. A tal efecto sería oportuno y necesario un pronunciamiento o bien de la CSJN o en su defecto un fallo plenario por parte de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (CNAT) - que sería obligatorio en CABA y tendría alta influencia en el resto del país -en respaldo de la nueva Ley.

Entendemos, respetando desde ya posiciones opuestas, que son los trabajadores los principales beneficiados por los cambios de esta última reforma: 1) Un concepto más amplio de remuneración que incluye los "no remunerativos"; 2) aplicación de intereses desde la fecha de siniestro 3) Mejora del Ingreso Base Mensual (IBM); 4) ampliación del periodo de Incapacidad Laboral Temporaria (ILT); 5) Patrocinio letrado en la instancia administrativa; y 6) ampliación de las incumbencias de las comisiones médicas. Por otro lado el trámite administrativo previo con un respaldo no menor por parte de la justicia y mejora de las prestaciones dinerarias ofreciendo soluciones más justas que los esquemas originarios trajo como resultado una disminución importante de la litigiosidad y una más rápida respuesta en favor de los trabajadores siniestrados. Si bien el horizonte de toda reforma del derecho laboral no debe ser sus implicancias en materia de los índices de litigiosidad sino el valor justicia, la disminución de estos índices hace a la sustentabilidad del sistema. Pero aún no podemos afirmar que esta tendencia se mantenga. Para ello se requiere de criterios judiciales que no deformen el espíritu del sistema (por ejemplo en materia de la aplicación del RIPTE, o la aplicación estricta de la tabla de incapacidades); adhesión de todas las provincias; prestaciones médicas apropiadas y fiscalizadas por parte de la SRT; trabajo coordinado entre A.R.T. y empresa; funcionamiento eficaz por parte de las comisiones médicas tanto en su aspecto temporal como técnico; y esencialmente continuar fomentando la prevención como valor cultural genuino. Es observable, no obstante, que la norma disponga que el acceso a la justicia, una vez agotada la vía administrativa, deba hacerse en forma recursiva, en relación y con efecto suspensivo. Resulta positivo por otro lado, el reciente pronunciamiento de la CSJN en el que se confirmara el criterio de la Ley 26.773 en cuanto a la no aplicabilidad del 20% adicional en los casos de accidente in itinere (2). Marca tendencia. A diferencias de otras reformas que mejoraron las prestaciones dinerarias como las arriba indicadas, no observamos con esta última que ello se trasladara a las alícuotas. Dato positivo, aunque aún registramos valores muy por encima de los que se observan en la región y que hacen a nuestro enorme combo de los "costos laborales no salariales". Su regulación aun está pendiente desde el año 2.012."En relación a los resultados obtenidos a partir de la sanción de la Ley Nº 27.348, Arancibia (Gerente General de la SRT) resaltó el descenso sostenido de la litigiosidad y en el monto de las alícuotas en aquellas provincias que adhirieron a la ley, respecto a aquellas que aún no lo hicieron. Las reducciones más significativas, en el ítem de judicialidad, se registraron en el período que va de enero a mayo de 2017 respecto al mismo de 2018 en las provincias de Córdoba (82%); Mendoza (47%) y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (64%)También se registró un importante descenso en el monto de las alícuotas que pagan las empresas situadas en provincias que adhirieron a la ley, en el orden del 14,5%. Lo que implica un ahorro para las empresas de 13 mil millones de pesos."(3)

Aspectos pendientes

La prevención, aspecto esencial del sistema, viene mejorando pero aún nos queda un largo y continuo camino por recorrer. Aún el anteproyecto de ley sobre protección y prevención laboral que el art. 19 de la Ley 27.348 exige a la SRT y el Comité Consultivo Permanente no ha sido elevado y esto es una materia pendiente. No creemos que la Ley 27.348 sea el capítulo final de esta historia que se remonta desde hace más de cien años. De cualquier modo, este sistema con sus más de veinte años de vigencia, aun con sus inconsistencias técnicas y con las válidas críticas que se le pueden formular, debe ser perfeccionado y sostenido ya que en un país con más de un 80% de Pymes como dadoras de trabajo, es mucho más probable que las prestaciones se cumplan si existen las aseguradoras, que un sistema en el que solo el empleador deba responder. El sistema de la Ley 24.557 asegura en forma más efectiva el cumplimiento de las prestaciones y ha sido un pilar fundamental que contribuyó para que las condiciones de trabajo en las empresas sean más seguras y ello no es poco. Por último, en los casos de accidentes graves o fatales no existe una reparación económica que mitigue el sufrimiento, pero el acceso a prestaciones razonables en forma medianamente rápida brinda cierta paz, que es el objetivo que en definitiva la justicia debe perseguir.

(1) WWW.srt.gob.ar. 13/11/2018

(2) C.S.J.N. "Paez, Alfonso Matilde y otro c/Asociart A.R.T s/indemnización por fallecimiento", 27/09/2018

(3) WWW.srt.gob.ar. 13/09/2018

El Mgr. Eduardo O. Schiel, es Lic. en RR.LL. / Abogado (UNLZ) - Mgr. en Ciencias Sociales del Trabajo (UBA), Docente de la UNLZ en la carrera de Relaciones Laborales; Consultor en Derecho Laboral y Gestión de Personal; Autor de libros sobre temas de derecho laboral, gestión de personal y remuneraciones, siendo su correo: eoschiel@hotmail.com

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