Contáctenos

A través de este formulario podrá dejarnos sus comentarios, sugerencias o inquietudes.

Dirigido a:

Todos los campos son obligatorios.
Cancelar

Reportar Comentario

Estas reportando este comentario a la redacción de El Cronista.

Todos los campos son obligatorios.
Cancelar

Recomendar Nota

A través de este formulario podrá recomendar la noticia que esta leyendo.

Todos los campos son obligatorios.
Cancelar

Corte restableció la libre circulación de alimentos para consumo humano ingresados en Provincia de Mendoza

La creación de tasas por diferentes jurisdicciones provinciales generaron la interposición de acciones declarativas de certeza y de inconstitucionalidad, lo que provocó que la Procuradora General de la Nación determinará que la misma constituye la vía legal más idónea para proteger los derechos de las empresas afectadas, posteriormente la Corte sostuvo que este recaudo es apto para evitar el perjuicio denunciado. La autora reseña los principales antecedentes del tema y señala la necesidad de derogación de estas tasas a efectos de evitar nuevos procedimientos judiciales.

El Sistema Nacional de Control de Alimentos
Mediante el Decreto 815/99 se estableció el Sistema Nacional de Control de Alimentos con el objetivo de asegurar el fiel cumplimiento del Código Alimentario Argentino (artículo 1). Aquel Código es su norma fundamental, a la cual se incorpora toda normativa vigente que haga a la elaboración, transformación, transporte, distribución y comercialización de todos los alimentos para el consumo humano (artículo 3).
Los organismos integrantes del Sistema Nacional de Control de Alimentos consisten en el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT). Las Autoridades Sanitarias Provinciales y del Gobierno Autónoma de la Ciudad de Buenos Aires son invitados a integrarse a este Sistema (artículo 4).
Asimismo, mediante el Decreto 815/99 se crea la Comisión Nacional de Alimentos, encargada de las tareas de asesoramiento, apoyo y seguimiento del Sistema Nacional de Control de Alimentos (artículo 5). Una de sus obligaciones consiste en impulsar el control coordinado de alimentos en bocas de expendio a través de las autoridades sanitarias (artículo 6, inciso e).
En cuanto al SENASA, entre sus obligaciones se encuentra la de registrar productos y establecimientos, y ejercer la fiscalización higiénico-sanitaria en la elaboración, industrialización, procesamiento, almacenamiento en los establecimientos y depósitos de los productos, subproductos y derivados de origen animal de tránsito federal o internacional, como así también registrar y fiscalizar los medios de transporte en el área de su competencia (artículo 13, inciso c).
La ANMAT deberá controlar y fiscalizar la distribución, el transporte y la comercialización de los productos alimenticios destinados al consumo humano (artículo 15, inciso c).
Naturalmente las autoridades sanitarias provinciales y municipales son responsables de aplicar el Código Alimentario en sus respectivas jurisdicciones (artículo 16). Registrarán productos y establecimientos que soliciten autorización para industrializar, elaborar, almacenar, fraccionar, distribuir y comercializar alimentos, con las excepciones dispuestas en el Decreto 815/99 (artículo 18). Por lo tanto, sólo realizarán los controles en las bocas de expendio (artículo 19).
A mayor abundamiento, las habilitaciones, inscripciones, certificaciones de establecimientos, productos, transportes y depósitos que otorgue un organismo nacional en el área de su competencia serán reconocidas y aceptadas por el otro y no implicará mayores costos (artículo 36).

Derechos por servicios de inspección de productos, subproductos y derivados de origen animal

Mediante el dictado de la Ley 6.959 (B.O. 25/01/02), que fuera modificada por la Ley 8.006 (B.O. 27/01/09), la Provincia de Mendoza se arrogó el control bromatológico de los productos lácteos introducidos en su jurisdicción. Estableció a través de la Dirección Provincial de Ganadería un sistema de control higiénico-sanitario sobre lo que denomina "tránsito federal de los productos comestibles de origen animal" con la finalidad de fiscalizar el cumplimiento de las normas del Código Alimentario Argentino. De esta forma incorporó a su ordenamiento tributario una tasa denominada "Derechos por servicios de inspección de productos, subproductos y derivados de origen animal" que deberá ser abonada por las empresas cuyos camiones ingresan al territorio provincial al momento de recibir un servicio de inspección sanitaria y/o bromatológica sobre los productos previo a su liberación para consumo masivo de la población.
El control del pago de la mentada Tasa fue delegado por la Provincia a la Fundación COPROSAMEN (Comisión Provincial de Seguridad Animal Mendoza) con carácter previo a liberar los productos para el consumo. La Dirección Provincial de Ganadería quedó a cargo de "intervenir" a los vehículos y a los productos, a los fines de evitar la comercialización de los mismos en caso de considerar que no se cumplieron las condiciones sanitarias necesarias para la circularización de los mismos.
El Decreto Nº 1216/09 aprobó el Convenio de Complementación, que obliga a quien pretenda comercializar productos lácteos en la Provincia de Mendoza a abonar la Tasa, bajo apercibimiento de que en caso contrario sus vehículos y productos serán "intervenidos".
Existe una primera intervención llevada a cabo en el límite con San Luis en donde los funcionarios públicos labran la denominada "Acta de Inspección cumplimentada" y revisan la documentación que portan los camiones a los efectos de obtener el detalle de los productos transportados, su origen y destino. Luego se calcula el importe de la Tasa y se colocan precintos. Se desprende que los mentados funcionarios no revisan o inspeccionan el interior de los camiones, por lo tanto no acceden a los productos que éstos transportan. Simplemente relevan los datos de acuerdo a la documentación que se le exhibe.
En el caso de que una empresa llegara a tener un atraso en el pago de las "Actas de Reconocimiento de Deuda", el camión es precintado e intervenido, quedando de esta forma imposibilitada de llevar a destino la mercadería.
Más tarde existe una segunda intervención en el lugar de descarga de los productos, ya sea en el domicilio de los clientes o del operador logístico, en donde se apersonan funcionarios del COPROSAMEN y labran el Acta de Reconocimiento de Deuda, requiriendo asimismo que el transportista la suscriba, dejando constancia de la inspección de carga. Luego liberan el vehículo. Se detallan los productos y cantidades transportadas, se revisa la documentación que acompaña la carga, y se determina el importe de la Tasa, otorgando un plazo de 24 horas para acreditar el pago ante la Dirección Provincial de Ganadería de la Provincia de Mendoza.
Cabe resaltar que los productos fabricados en la provincia de Mendoza no están sujetos al pago del tributo, es decir que la Tasa sólo repercute sobre los productores foráneos que introducen sus mercaderías en dicha provincia.

Acciones planteadas por los contribuyentes

El tributo establecido por la Provincia de Mendoza dio lugar a que empresas que producen productos lácteos y sus derivados (como Logística La Serenísima, Danone Argentina, Mastellone Hermanos, Mastellone Hermanos San Luis, Molfino Hermanos, Sucesores de Alfredo Williner y Milkaut) (1), o que venden pollos, desde su cría y alimentación hasta su venta en los supermercados, o que se dedican a la comercialización de productos avícolas derivados del faenamiento de aves (como Granja Tres Arroyos, Frigorífico de Aves Soychu, Frigorífico General Pico y Frigorífico Novara) (2) iniciaran acciones ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su competencia originaria. Así solicitaron la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 6.959 atento a que establece una Tasa cuyo hecho imponible se encuentra claramente en pugna con competencias que fueron delegadas por las provincias al Estado Nacional, otorgando un trato diferencial a las empresas que no elaboran productos lácteos en la provincia de Mendoza, impidiéndoles en consecuencia ejercer libremente el comercio en dicha jurisdicción
En la mayoría de los casos se interpusieron acciones declarativas de certeza y de inconstitucionalidad, manifestando la Procuradora General de la Nación que la acción declarativa constituye la vía legal más idónea de la cual disponen los interesados para proteger sus derechos (3), y luego la misma Corte sostuvo que "constituye un recaudo apto para evitar el eventual perjuicio denunciado" (4).
Existió un caso sin embargo, en donde el contribuyente interpuso una acción de amparo y nuestro Máximo Tribunal ordenó la adecuación de la demanda al juicio ordinario previsto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, atento a que la pretensión de la acción de amparo requiere de una mayor amplitud de debate y prueba que la que permite el limitado ámbito cognoscitivo de ese proceso excepcional (5).
Por lo tanto, las mentadas acciones declarativas responden a un "caso", por no revestir dicho procedimiento un carácter meramente declarativo ni importar una indagación meramente especulativa. Podemos mencionar algunos de los "actos en ciernes" al que las demandantes le atribuyeron ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal, fijando las relaciones jurídicas que vinculan a las partes en los conflictos planteados: (i) actas de intervención de los vehículos; (ii) actas de reconocimiento de deuda labradas por el Ministerio de Producción, Tecnología e Innovación - Dirección Provincial de Ganadería; (iii) intimaciones mediante correo electrónico enviadas por funcionarios provinciales requiriendo la cancelación de la Tasa por Derecho Inspección; (iv) actas labradas por el COPROSAMEN por las que se informaba que "los camiones que ingresen a la provincia intervenidos, podrán ser abiertos y descargados, pero no disponer de su mercadería" la cual sería intervenida; y las (v) actas de la Dirección de Ganadería mediante las cuales se informaba la liberación de la mercadería en interdicción ante el compromiso de abonarse la tasa.

Las medidas cautelares otorgadas por la Corte

Los contribuyentes solicitaron asimismo el dictado de una medida cautelar a los efectos de que se ordene a la Provincia d Mendoza se abstenga de realizar cualquier tipo de control higiénicosanitario de los productos introducidos en "tránsito federal" al territorio provincial, así como también de liquidar, reclamar, intimar o exigir el pago de la Tasa.
La Corte ha concedido las medidas precautorias solicitadas por Logística La Serenísima, Danone Argentina, Mastellone Hermanos y Mastellone San Luis (14/2/12), Molfino Hermanos (14/2/12), Sucesores de Alfredo Williner (18/12/12), Milkaut (26/2/3), Granja Tres Arroyos (19/3/14), Frigorífico de Aves Soychu (18/11/14) Frigorífico General Pico (25/3/15). Y Frigorífico Novara (16)2/16)
Dichas medidas decretadas ordenaron a la Provincia de Mendoza a "abstenerse de exigir el pago de la "tasa retributiva por derecho de servicio de inspección" (…), y de impedir y obstaculizar el ingreso, la distribución y la comercialización de los productos (…) e introducidos en "tránsito federal" a su territorio, hasta tanto se dicte sentencia (…)".
Sin embargo, Molfino Hermanos y Sucesores de Alfredo Williner denunciaron que la Provincia de Mendoza violó la medida cautelar dispuesta por el Tribunal Cimero señalando que "a través de la Dirección Provincial de Ganadería y la Fundación COPROSAMEN, la demandada ha detenido en reiteradas oportunidades vehículos que ingresaban a su territorio transportando sus productos, con el objeto de realizar inspecciones higiénico-sanitarias. (…) también se han hecho controles en los depósitos de sus distribuidores, labrándose diversas actas en las que se liquidó la tasa (…)". Por su parte la Provincia- en respuesta al traslado conferido por nuestra Corte ante las denuncias formuladas - manifestó que "si bien se encuentra suspendido el cobro de la retribución en virtud de la medida cautelar (…), las actas de inspección de todos modos se confeccionan a los efectos de contar con la información necesaria -cantidad de kilos de mercadería transportados- para establecer el importe que eventualmente debería abonar en el caso de que no prosperase esta acción".
La Corte sostuvo que "la Provincia de Mendoza, pese a los claros términos y alcances de la orden de abstención que le fue impartida (…), ha persistido en la realización de inspecciones higiénico-sanitarias de los productos (…) en otras jurisdicciones e ingresados a su territorio para su comercialización, en lugares distintos al previsto a esos efectos en el Sistema Nacional de Control de Alimentos, esto es, en las "bocas de expendio" (art. 19 del decreto 815/99)". Observó que "la actitud asumida por el Estado provincial importa un incumplimiento a la decisión firme recaída en este proceso (…) máxime cuando (…) tenía pleno conocimiento no sólo de la orden de abstención que le fue impuesta, sino también conocía la índole de los derechos que la medida dictada tiende a tutelar y las cláusulas constitucionales que se encuentran en juego". Asimismo, explicó el alcance de la medida cautelar otorgada precisando que "no sólo impide exigirle a la actora el pago de la "tasa retributiva de servicios de inspección", sino que también le impone la abstención de llevar a cabo las inspecciones en los términos previstos en el régimen de fiscalización instaurado por la ley local 6959 y normas complementarias, hasta tanto se dicte sentencia definitiva (…)", y por ello, "los controles no pueden justificarse en la necesidad de recabar la información que permita determinar cuál es el importe que eventualmente debería pagar la actora si no prosperase esta acción, cuando para ello deben ejecutarse actos que el Tribunal también ha prohibido". En consecuencia, mediante la resolución de fecha 17 de marzo de 2015 intimó a la Provincia para que acate lealmente la sentencia dictada y que "en el marco de la buena fe debida, se abstenga de asumir cualquier conducta gubernamental que resulte incompatible con la medida cautelar ordenada."
Cabe destacar que en el expediente correspondiente a Sucesores de Alfredo Williner la Corte mediante la resolución del 13 de mayo de 2015 impuso las costas a la demandada por aplicación del principio objetivo de la derrota, como consecuencia del recurso de aclaratoria presentado por el demandante toda vez que había omitido pronunciarse acerca de las mismas.
Un dato no menor respecto a esta incidencia fue el voto en disidencia de la Sra. Vicepresidenta Dra. Highton de Nolasco, en la cual dispuso "que de los elementos incorporados por la parte actora no se desprende que la Provincia de Mendoza haya violado la medida cautelar (…), puesto no se ha acreditado la realización de ninguna acción que le haya impedido" a los contribuyentes "el normal desarrollo de su actividad en el territorio provincial". Concluye que "las inspecciones (…) no pueden ser consideradas como un impedimento u obstáculo al ingreso, la distribución ni la comercialización de los productos lácteos y derivados elaborados por la demandante e introducidos en "tránsito federal" a la provincia, máxime cuando el Estado provincial afirma que no ha exigido el pago de la "tasa retributiva por derecho de servicio de inspección" (…) ni a la actora, ni a sus operadores logísticos (…)". Por lo tanto, resolvió rechazar los planteos realizados por Molfino Hermanos y Sucesores de Alfredo Williner, imponiendo las costas por su orden toda vez que "los hechos denunciados en la presentación dieron lugar al pedido de explicaciones formulado por el Tribunal" a la parte demandada.

El caso. "Logística La Serenísima, Danone Argentina, Mastellone Hermanos y Mastellone San Luis"

La Procuradora General de la Nación, en su dictamen de fecha 26 de agosto de 2013, estableció la inconstitucionalidad de la normativa de la Provincia de Mendoza, opinando que cabía hacer lugar a la demanda interpuesta.
Estableció que los artículos 1 y 3 de la Ley 6959 modificada por la Ley 8006, infrigen el artículo 19 del Decreto 815/99 "el cual limita el ejercicio de poder de policía local a las bocas de expendio, a la vez que establecen condiciones que interfieren con el libre tránsito de la mercadería, transgrediendo la unidad de jurisdicción que constituye la base del sistema de comercio interprovincial". Cita la doctrina legal norteamericana respecto a un precepto semejante al artículo 75, inciso 13 de nuestra Constitución Nacional "Sonneborn Brothers v. Cureton" (262 U.S. 506, año 1902) referida a la legalidad de un impuesto mientras la mercadería se encuentra en state of rest. Allí se entendió que lo decisivo no son las condiciones en que llegan los productos, sino mantener el principio de que un Estado con relación a otro "no se coloque en una situación de aislamiento no establezca barreras económicas a la competencia con los productos de otro Estado".
Concluyó que la normativa en cuestión de la Provincia de Mendoza afecta la actividad comercial que cumplen las empresas demandantes, finalizando su Dictamen con una cita del Tribunal Cimero en la cual establece que "el sistema federal importa asignación de competencias a las jurisdicciones federal y provincial; ello no implica, por cierto, subordinación de los estados particulares al gobierno central, pero sí coordinación de esfuerzos y funciones dirigidos al bien común general, tarea en la que ambos han de colaborar para la consecución eficaz de aquel fin (Fallos: 304:1186)".
Con fecha 9 de diciembre de 2015 la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia haciendo lugar a la demanda y declarando la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 3 de la Ley 6959, modificada por la Ley 8006, imponiendo las costas a la Provincia de Mendoza.
Dejó en claro que "las facultades nacionales con relación al control de alimentos se encuentran previstas en el Código Alimentario Argentino -ley 18.284- (...), reglamentado por el decreto 2126/71 y el decreto 815/99" , destacando que en el artículo 3 de dicho cuerpo normativo "se enmarca en la concepción del comercio que procura evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales sean entorpecidas, complicadas o impedidas por los Estados provinciales, ya que ello conspira contra la unidad del "comercio" y la libertad de tránsito de mercaderías, en el contexto del sistema federal y su regular funcionamiento". Asimismo, destacó que las provincias pueden realizar controles de las condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicos y de identificación comercial que deben satisfacer los productos exclusivamente en las bocas de expendio.
Luego de un exhaustivo análisis del marco normativo tanto respecto a las facultades nacionales previstas para el control de alimentos como las del orden local en la Provincia de Mendoza, llegó a las siguientes conclusiones.
- Existe una violación a las disposiciones constitucionales que prohíben la aplicación de derechos de tránsito y la creación de aduanas interiores: la Provincia de Mendoza "enerva las facultades de los organismos federales creados con la finalidad específica de ejerce el poder de policía en materia de alimentos y somete a quienes los comercializan al cumplimiento de requisitos que resultan incompatibles con las garantías previstas en los artículos 9, 10, 11, 31, 75, inciso 13 y 126 de la Constitución Nacional, creando una especia de valla aduanera interior".
- La coexistencia de fiscalizaciones llevaría a la neutralización de la actividad federal: "si se admitiese la coexistencia de poderes provinciales en este punto, con relación a los productos lácteos en tránsito federal ya fiscalizados por la Nación, como pretende la provincia demanda, y la fiscalización en tránsito que establece la norma local cuando la nacional fija un punto distinto de control -con el propósito de realizar un control final del producto expuesto para la venta-. Se produciría la neutralización de la actividad federal que la Constitución evita".
- Se debe evitar la duplicación de los costos, ya que "al disponer el reconocimiento de las habilitaciones, inscripciones, certificaciones de establecimientos, productos, transportes y depósitos otorgadas por un organismo nacional, por parte de otro organismo, se procura evitar mayores costos a las empresas (artículo 36)". Por lo tanto, "la tasa por retribución de servicios pretendida por la Provincia de Mendoza no cumple ese propósito" en cuanto obliga a los contribuyentes a ingresarla a los efectos de que la mercadería pueda ser liberada.
- Tampoco debe existir una superposición de controles: "por medio del artículo 37 del (…) decreto 815/99, se estableció una clara política tendiente a evitar la superposición de controles".

El "Control de Ingreso Provincial de Productos Alimenticios" en la Provincia del Neuquén

Mediante la Ley 2766 se creó un ente autárquico en el ámbito de la Provincia del Neuquén denominado "Control de Ingreso Provincial de Productos Alimenticios" (artículo 1). Tiene por objeto ser la autoridad de aplicación del Código Alimentario, la Ley Federal de Carnes, Ley de Lealtad Comercial, Abastecimiento, y de toda otra que en el futuro las sustituyan o complementen. Entre sus funciones se encuentra la de realizar el "control sanitario, bromatológico e impositivo de todas las materias primas con destino a la elaboración de alimentos para consumo humano provenientes de otras jurisdicciones, así como de productos alimenticios que ingresen, circulen y se expendan en la Provincia" (artículo 3).
Existe una acción declarativa con una solicitud de una medida cautelar en curso interpuesta por Sucesores de Alfredo Williner (6) solicitando se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 3 de la Ley 2766 que fija la obligación. de pagar la "tasa de reinspección veterinaria". Con fecha 6 de noviembre de 2015 la Procuradora declaró la competencia originaria de la Corte.

Palabras finales

Es más que probable que nuestro Máximo Tribunal dicte sentencia en las restantes causas en curso contra la Provincia de Mendoza en el mismo sentido que el decidido en "Logística La Serenísima y otros". Las autoridades mendocinas deberán tener presente que las empresas cuyos establecimientos se encuentran fuera de su jurisdicción al momento de inscribir sus productos y de renovar dicha inscripción ante los respectivos Ministerios de Salud, abonan una tasa cuya finalidad es retribuir el control del producto por parte de las autoridades de aplicación correspondientes. Justamente en los Certificados de Inscripción emitidos por los Ministerios se declara que los productos son de libre circulación y comercialización en todo el territorio de la República Argentina.
En consecuencia, no podrá existir duplicidad en los controles, mucho menos en los costos, ni tampoco se deberá otorgar un trato diferencial a las empresas que no elaboran sus productos en la Provincia de Mendoza, impidiéndoles en consecuencia ejercer libremente el comercio en dicha jurisdicción.
Resulta más que conocida la doctrina legal de la Corte respecto al acatamiento de sus precedentes ya que "es deseable y conveniente que (…) sean debidamente considerados y consecuentemente seguidos en los casos ulteriores, a fin de preservar la seguridad jurídica que resulta de dar una guía clara para la conducta de los individuos" (Fallos 248:115). En consecuencia, esperamos que tanto las autoridades de la Provincia de Mendoza como las del Neuquén deroguen las Tasas creadas por la leyes 8006 y 2766 respectivamente a los efectos de evitar nuevos sometimientos de estas cuestiones a un proceso judicial por parte de otras empresas damnificadas, a pesar de que ya exista un pronunciamiento de la Corte que declaró que dichos tributos contrarían el derecho federal vigente en la materia.

(1) "Logística La Serenísima S.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", L. 238. L.XLVI.; "Molfino Hermanos Sociedad Anónima c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza", M. 890. XLVII.; "Sucesores de Alfredo Williner S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", S. 788. XLVIII.; "Milkaut S.A. c / Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza", M. 834. L.XLVIII.
(2) "Granja Tres Arroyos S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", G. 425. L.XLIX.; "Frigorífico de Aves Soychu S.A.I.C.F.I.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", F. 30. L.L.; "Frigorífico General Pico S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza", F.396. L.L.; "Frigorífico Novara c/ Mendoza; Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", 5321/2014
(3) "Logística La Serenísima S.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionaliddad", L. 238. L.XLVI., dictamen de la Procuración General de la Nación de fecha 28/08/13.
(4) "Logística La Serenísima S.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionaliddad", L. 238. L.XLVI., sentencia de fecha 9 de diciembre de 2015.
(5) "Sucesores de Alfredo Williner S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", S. 788. XLVIII., sentencia de la CSJN de fecha 18/12/12.
(6) "Sucesores de Alfredo Williner S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de certeza", 4101/2015


La Dra. Laura Karschenboim, es Abogada y ha efectuado trabajos publicados en la revista Consultor Tributario de Editorial Errepar y en el Suplemento Fiscal y Previsional del Diario El Cronista Comercial; y su dirección de mail es: (karschenboim.laura@gmail.com).