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“No existe una única combinación ideal entre Estado y mercado que haya funcionado en todas partes. Cada caso exitoso de desarrollo económico se ha basado en su propia fórmula singular”, reflexiona el economista surcoreano Ha-Joon Chang, una de las referencias académicas de Cristina Kirchner a la hora de referirse al juego de las potencias para bloquear el desarrollo de la periferia.
Y advierte sobre la tentación de depender de la voracidad temporal por materias primas en lugar de apostar a un sendero más lento pero autónomo de desarrollo industrial: "Por muy valiosos que sean sus minerales en este momento, su valor caerá si los países con tecnologías superiores encuentran la forma de prescindir de ellos". Ya hay señales de eso.
El extenso intercambio con El Cronista se concreta por mail, con algunas semanas de diferencia entre los correos. Así y todo, la profunda mirada del economista surcoreano reconocido por sus aportes a la economía del desarrollo y su crítica a las recetas tradicionales del libre mercado no pierde vigencia coyuntural.
Chang nació en 1963 y se formó en la Universidad Nacional de Seúl antes de doctorarse en Cambridge, donde desarrolló la mayor parte de su carrera académica. Se convirtió en una referencia internacional en debates sobre industrialización, política económica y globalización, como parte de la corriente heterodoxa, y un fuerte anclaje en la comparación histórica.
En su obra destaca Kicking Away the Ladder (Patear la escalera), publicada en 2002, donde analiza cómo las potencias actuales alcanzaron su desarrollo siguiendo recetas que luego bloquean a los que pretenden seguir su camino, varios peldaños abajo. A lo largo de la entrevista con este medio actualiza gran parte de sus ideas originales a los tiempos actuales y analiza el modelo de la Argentina de Javier Milei.
Chang es un conocedor de primera mano de la Argentina, a la que visitó durante la última década para mantener reuniones con funcionarios, académicos y dirigentes políticos, incluso con la propia expresidenta Cristina Kirchner. En todos esos espacios, insistió siempre en la necesidad de que el país desarrolle políticas industriales propias y no se limite a esquemas de apertura irrestricta.
-Patear la escalera fue escrito en un contexto global muy distinto. ¿Cuánto ha cambiado su teoría respecto al rol de las grandes economías —si es que ha cambiado algo— y hasta qué punto han podido las economías emergentes encontrar vías alternativas hacia el desarrollo?
-El libro se publicó en el apogeo del neoliberalismo. El bloque soviético había colapsado, se había establecido un nuevo orden global de “libre comercio” con la fundación de la OMC y los mercados financieros globales estaban en la cresta de la ola gracias a la apertura y la desregulación a nivel mundial. Por supuesto, ya había signos de tensión, con la crisis asiática de 1997-1998 y la argentina de 2001, pero se tergiversaron como ejemplos de países que no eran lo suficientemente abiertos y liberales, y terminaron siendo desestimados. Hoy en día, el mundo es muy distinto. Tras la crisis financiera global de 2007, la intensificación de la crisis climática y el ascenso de China, los países occidentales ricos han abandonado abiertamente las políticas neoliberales y están retomando de manera agresiva aquellas políticas intervencionistas que solían condenar durante el período neoliberal: la Ley de Reducción de la Inflación (IRA, por sus siglas en inglés) de (Joe) Biden, las políticas arancelarias de (Donald) Trump y el MAFC (Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono) de la UE son los ejemplos más recientes. Por lo tanto, a primera vista, se podría argumentar que mi libro ha quedado desactualizado. Sin embargo, lo que está ocurriendo va exactamente en la misma línea de mi tesis principal en la obra: los países más fuertes defienden ciertas políticas (en este caso, el libre comercio) no por convicción intelectual, sino porque favorecen sus propios intereses. Como afirmo en el libro, los países ricos recurrieron a políticas intervencionistas antes de llegar a la cima y, una vez allí, empezaron a promover políticas “liberales” porque servían mejor a sus intereses, no porque hubieran descubierto tardíamente alguna verdad eterna.
-Como bien dice, usted cita dos casos en Patear la escalera, Gran Bretaña y los Estados Unidos, y cómo sus gobiernos utilizaron el proteccionismo y los subsidios para alcanzar la prosperidad. ¿Qué lecciones deja esto para economías emergentes como la Argentina?
-A pesar del mito predominante, Gran Bretaña y los Estados Unidos eran las economías más protegidas del mundo antes de convertirse en las potencias hegemónicas globales. Antes de mediados del siglo XIX, Gran Bretaña tenía tasas arancelarias industriales promedio de entre 40 y 50 % y subsidiaba agresivamente sus industrias estratégicas. Entre la década de 1830 y la de 1930, los Estados Unidos fueron la economía más protegida del planeta, con aranceles promedio que oscilaban entre el 35 y el 60 %. Además, los Estados Unidos inventaron la principal teoría que justifica el proteccionismo, conocida como el argumento de la “industria naciente”: la premisa de que, de la misma manera en que protegemos a nuestros hijos hasta que crecen y pueden competir en el mercado laboral adulto, los países en desarrollo necesitan proteger sus industrias “nacientes” hasta que se desarrollen y puedan competir en el mercado mundial. Y este argumento fue ideado por nada menos que el primer secretario del Tesoro de ese país, Alexander Hamilton. La teoría de Hamilton ha inspirado a generaciones de formuladores de políticas durante los dos siglos posteriores, desde Alemania y Suecia a finales del siglo XIX hasta las economías del este asiático a fines del siglo XX. La lección que se extrae de esto es simple, pero muy clara. A menos que los países en desarrollo brinden cierto grado de “protección de la industria naciente”, no podrán desarrollarse. Por supuesto, las formas exactas y los niveles de dicha “protección” (por ejemplo, aranceles, subsidios, regulaciones a las empresas extranjeras o el uso de empresas públicas) deben variar según las condiciones que enfrente cada país, pero el principio sigue siendo el mismo.
-¿Qué impacto podría tener a mediano y largo plazo el conflicto actual en Medio Oriente —y el rol cada vez más firme de los Estados Unidos en el escenario global—, dada la fragilidad de las economías emergentes?
-El actual conflicto en Medio Oriente tendrá impactos profundos a mediano y largo plazo. A mediano plazo, los principales efectos se darán a través de una crisis alimentaria. Incluso si los Estados Unidos e Irán logran alcanzar pronto un acuerdo sostenible, los agricultores de todo el mundo, incluidos los estadounidenses, ya se han visto golpeados por un pronunciado aumento en los precios de los fertilizantes, y esto afectará la producción de alimentos de este año. Los impactos del encarecimiento de los alimentos se sentirán con particular fuerza en el mundo en desarrollo, donde cientos de millones de personas ya padecen hambre y un par de miles de millones de personas se encuentran en una situación de inseguridad alimentaria. Frente a este panorama, el aumento de los precios de los alimentos no solo provocará un enorme sufrimiento para miles de millones de personas, sino que también conducirá a una mayor inestabilidad política.A largo plazo, el impacto será profundo. Sumado a la agresión hacia sus supuestos aliados a través de la política arancelaria y el intento descarado de apoderarse de Groenlandia, el conflicto en Medio Oriente ha convencido a la mayoría de los países de que los Estados Unidos no son un socio confiable y de que necesitan desvincularse de ellos. En contraste, durante este conflicto, China ha emergido como una fuerza de estabilidad. Otros países ahora se atreven a pensar en un nuevo orden mundial sin los Estados Unidos. Esto cambiará de raíz la dinámica política que rodea el funcionamiento y la reforma del sistema económico global. No puedo predecir cómo evolucionará, pero sí puedo asegurar que, a largo plazo, viviremos en un mundo muy distinto.
-Es imposible no pensar que todo esto sucede en un contexto de transición energética global, ¿qué rol debería desempeñar el Estado en la protección de sectores como el litio o las energías renovables en países como la Argentina considerando su hipótesis?
-Gracias al desafío que plantea el cambio climático, se han abierto nuevas “ventanas de oportunidad” para muchos países en desarrollo que cuentan con potencial en energías renovables y poseen los minerales que se utilizan en las industrias “verdes”. Algunos países ya están aprovechando estas “ventanas”. Marruecos (electricidad solar a Europa) y Uruguay (hidroelectricidad a Brasil y la Argentina) exportan energía verde. Otros exportan los llamados “minerales críticos” que necesitan las industrias “verdes” (por ejemplo, litio, níquel y cobalto). Sin embargo, exportar energía y materias primas sin procesar no es suficiente. Los minerales en bruto alcanzan un valor bajo en el mercado, por lo que los países exportadores necesitan, al menos, desarrollar las capacidades para procesarlos y fabricar productos más sofisticados que los utilicen. Indonesia, que produce más del 60 % del níquel a nivel mundial, prohibió la exportación de este mineral sin procesar, obligando así a las empresas extranjeras a invertir en su procesamiento y en la fabricación de baterías para automóviles a base de níquel. A largo plazo, lo más importante es adquirir capacidades productivas en las industrias pertinentes. Por muy valiosos que sean sus minerales en este momento, su valor caerá si los países con tecnologías superiores encuentran la forma de prescindir de ellos. Por ejemplo, China está desarrollando baterías a base de sodio que no utilizan litio en absoluto. Si las baterías de sodio se popularizan, la demanda de litio caerá. Ante un escenario así, si no sabe cómo producir baterías que no utilicen litio, la Argentina sufrirá las consecuencias.
Las políticas económicas de Javier Milei: qué piensa el economista Ha-Joon Chang sobre Argentina
-¿Está familiarizado con las políticas económicas y la desregulación del Estado implementadas por el presidente Javier Milei: lo ve como algo revolucionario o un revival de viejas teorías económicas?
-El paquete de medidas del presidente Milei parece una versión extrema del paquete de políticas neoliberales que ya se ha intentado aplicar en la Argentina con malos resultados; y no solo una vez, sino dos. En la década de 1970, la dictadura militar implementó un programa neoliberal radical bajo la gestión del ministro de Economía, José Alfredo Martínez de Hoz, basado en una moneda sobrevaluada (con la excusa de controlar la inflación) y una drástica liberalización comercial, lo que condujo a una importante desindustrialización, un aumento del desempleo, severos recortes salariales y el consiguiente incremento de la desigualdad y la pobreza. Nuevamente, en los años noventa, la Argentina intentó una reforma neoliberal similar bajo la presidencia de Carlos Menem. La política de Menem de fijar el tipo de cambio al dólar estadounidense logró reducir la inflación, pero derivó en una moneda sobrevaluada. Esta moneda sobrevaluada, combinada con una liberalización comercial radical, provocó una enorme desindustrialización (la participación del sector manufacturero cayó del 31 al 17 % del PIB durante el mandato de Menem). Además, al combinarse con la apertura del mercado de capitales y la desregulación financiera, condujo a un endeudamiento excesivo y, finalmente, a la crisis de deuda de 2001-2002. Incluso si las políticas del señor Milei no desembocan en una crisis financiera, tampoco van a sentar las bases para una economía dinámica y próspera. Históricamente, ningún país ha forjado una economía de ese tipo aplicando políticas neoliberales, tal como demuestro en mi libro.
-Usted sostiene que, en efecto, el libre comercio prematuro puede destruir a las industrias nacientes. Frente a la inflación global y las cadenas de suministro interrumpidas en el mundo pospandemia, ¿observa estrategias orientadas a “patear la escalera” en las recomendaciones actuales de los organismos internacionales?
-Desde la década de 1980, los principales organismos internacionales, como el FMI y el Banco Mundial, han impuesto la adopción de programas de políticas neoliberales como condición para otorgar préstamos a los países en desarrollo. Como es bien sabido, estos programas promueven el libre comercio (o al menos un comercio muy liberalizado), recortes en el gasto público, la apertura del mercado de capitales, entre otras medidas. Recientemente, estas organizaciones se han mostrado más abiertas a medidas intervencionistas que solían condenar. Por ejemplo, el FMI antes exigía a los países en desarrollo la abolición de los controles de capitales, pero en tiempos recientes los ha recomendado bajo ciertas circunstancias. Por citar otro caso, el Banco Mundial acaba de publicar un informe en el que acepta la política industrial «selectiva» (una política industrial que otorga protección y subsidios a sectores “estratégicos”), algo que antes rechazaba. Curiosamente, estos cambios se produjeron solo después de que los países ricos que controlan estas organizaciones abandonaran el neoliberalismo: el fortalecimiento de las regulaciones financieras tras la crisis de 2007, el aumento del gasto público durante la pandemia de COVID-19 y la adopción de políticas industriales agresivas por parte de las naciones ricas en respuesta al ascenso de China, entre otros ejemplos. Por lo tanto, estos recientes cambios de actitud en los organismos internacionales confirman la tesis central de mi libro: a saber, que los países ricos promueven ciertas políticas (como el libre comercio) únicamente porque estas sirven a sus propios intereses, y no porque representen alguna verdad eterna.
-Usted aboga por políticas industriales activas en lugar de un laissez-faire puro. En el contexto del auge de la inteligencia artificial y de la amenaza de aranceles desde la Casa Blanca, ¿qué combinación de Estado y mercado recomendaría para la Argentina de cara a 2026?
-No existe una única combinación ideal entre Estado y mercado que haya funcionado en todas partes. Cada caso exitoso de desarrollo económico se ha basado en su propia fórmula singular, dependiendo de sus condiciones económicas, sus estructuras sociales y sus ambiciones a nivel global. Dicho esto, debemos señalar que, en todos los casos, el Estado ha desempeñado un papel mucho más importante de lo que la gente suele creer. Tomemos el caso de Singapur, un país a menudo elogiado por los economistas neoliberales por tener libre comercio e impuestos bajos sobre la renta. Sin embargo, el Gobierno de Singapur es dueño del 90 % de la tierra y provee el 85 % de las viviendas, y cuenta, además, con un plan de “ahorro forzoso” mediante el cual el 37 % de los ingresos de todos los ciudadanos se destina a una cuenta de ahorros restringida, cuyos fondos solo pueden retirarse para educación, salud y jubilación. Una asombrosa cifra del 22 % del PBI singapurense es producida por empresas públicas. Otro ejemplo son los Estados Unidos. A nivel general, pueden ser el país rico y “liberal” por excelencia, pero son la nación más intervencionista en lo que respecta a investigación y desarrollo (I+D): la participación del sector público en la I+D estadounidense ha sido sistemáticamente superior a la de cualquier otro país comparable. No conozco lo suficiente sobre la historia y la economía política de la Argentina como para poder sugerir cuál podría ser su combinación ideal entre Estado y mercado, pero lo que sí puedo afirmar con seguridad es que el contenido de esa fórmula debe decidirse sobre una base pragmática en lugar de ideológica. Debería hacerse con el espíritu del exlíder chino Deng Xiaoping, quien solía decir: “No importa si el gato es blanco o negro, siempre y cuando cace ratones”.
-Mirando hacia el futuro desde la perspectiva de Patear la escalera, ¿cómo imagina un nuevo orden económico global que permita a los países en desarrollo ascender sin caer en las trampas del libre comercio asimétrico, especialmente teniendo en cuenta las tensiones geopolíticas actuales?
-Después de la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos, que por entonces eran la potencia hegemónica mundial indiscutida, construyeron un orden global multilateral. Por supuesto, estaba sesgado a favor de sus propios intereses (por ejemplo, tienen poder de veto de facto en el FMI y el Banco Mundial), pero era infinitamente mejor que la «ley de la selva» que había prevalecido antes del conflicto bélico mundial, o la que se está desplegando bajo el mandato de Donald Trump en la actualidad. Dado que los Estados Unidos están destruyendo activamente el orden económico global multilateral que ellos mismos crearon, ahora son muchos los que piensan en la necesidad de gestar “un orden global sin los Estados Unidos”, o al menos uno en el que no desempeñen el rol protagónico que han tenido en los últimos ochenta años. No será fácil construirlo, ya que requerirá de nuevos compromisos políticos entre los países en desarrollo del Sur Global, China y la UE, pero es más sencillo de lo que la mayoría de la gente cree. Por ejemplo, aunque los Estados Unidos representan el 25 % del PBI mundial, solo concentran entre el 11 y el 12 % del comercio mundial. A modo de otro ejemplo, el comercio y las inversiones entre los países en desarrollo se encuentran en los niveles más altos de la historia. Desde el punto de vista de las naciones en desarrollo, la clave del nuevo orden económico mundial reside en ampliar el espacio en el que puedan perseguir el desarrollo económico de forma más activa: brindándoles mayor libertad para utilizar herramientas políticas que les permitan proteger y subsidiar sus industrias, al tiempo que se les permite implementar más medidas regulatorias para incentivar a las corporaciones multinacionales a transferir conocimientos (exigencias sobre transferencia de tecnología, capacitación de los trabajadores y componentes locales).
-¿Considera que existe una diferencia significativa entre alinearse estratégicamente con los Estados Unidos o con China para lograr el objetivo de salir de la trampa de las divisas que atraen las materias primas y apostar por un camino más largo de industrialización?
-A corto y mediano plazo, China es un aliado de los países en desarrollo. China ofrece una gran demanda de exportaciones, adicional y de más rápido crecimiento, para todos los países en desarrollo, en comparación con la demanda “tradicional” proveniente de los Estados Unidos y Europa. A principios del siglo XXI, los Estados Unidos eran el mayor socio comercial de todas las naciones sudamericanas. Ahora, China es el mayor socio comercial de todos los países de Sudamérica. Asimismo, brinda fuentes de financiamiento alternativas a las instituciones financieras lideradas por los Estados Unidos y Europa (a veces a través de sus propios bancos nacionales, y otras mediante instituciones financieras multilaterales que lidera, como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII) y el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD)). Además, los préstamos otorgados por instituciones financieras chinas o lideradas por China imponen muchas menos “condiciones”, aunque los intereses puedan ser más altos. Por lo tanto, el financiamiento chino (o dominado por China) otorga un poder de negociación adicional a los países en desarrollo en sus tratativas con las naciones occidentales. Por supuesto, a largo plazo, la “división del trabajo” entre China y otros países en desarrollo, incluida América Latina, es muy similar a la que existe entre Occidente (el “centro”) y el mundo en desarrollo (la “periferia”). En consecuencia, los países en desarrollo deben ser cautelosos al respecto. Sin embargo, yo diría que existe un mayor margen para que los países en desarrollo establezcan una relación menos “dependiente” con China, ya que, a diferencia de los países ricos de Occidente, no impone el libre comercio ni otras políticas de “patear la escalera” al resto de los países en desarrollo.