El propósito del presente es emitir ciertas consideraciones relativas al régimen de promoción industrial como consecuencia de la reciente aparición de ciertas publicaciones en los distintos medios con relación al Decreto Nº 699/10 del Poder Ejecutivo Nacional (1).

Al respecto, el citado Decreto resulta ser un destacado instrumento legal para la Provincia de La Rioja al establecer, en su hora, la extensión del plazo de vigencia de ciertos beneficios promocionales en el Impuesto a las Ganancias y en el Impuesto al Valor Agregado acordados en el marco de la Ley Nº 22.021 por el término de dos años.

Es importante recordar que, tal como se desprende de sus considerandos, el referido Decreto tenía por finalidad "procurar la salvaguarda de los puestos de trabajo en los proyectos promovidos, (), a fin de asegurar a la provincia mencionad (2) la continuidad de sus fuentes de trabajo, viabilizando a la vez el arribo de nuevas inversiones e incorporación de nueva tecnología con la consiguiente creación de nuevos puestos de trabajo. Que la República Argentina se encuentra obligada a adoptar las medidas adecuadas en medio de la actual crisis financiera mundial, que particularmente ha afectado a los países de Grecia y España, a fin de garantizar que ese entorno global no produzca un desmejoramiento de las perspectivas tendientes a la recuperación y crecimiento económico del país".

En este contexto, cabe mencionar que el artículo 12 del mencionado Decreto supeditó la vigencia del mismo a la adhesión de la provincia y a la ulterior firma del convenio de instrumentación que, a la fecha, no ha sido efectivizado por la Nación a pesar de las múltiples gestiones efectuadas tanto en el ámbito público como privado.

I. La importancia de dicho convenio.

La ausencia de firma del mencionado convenio entre la Nación y la Provincia resulta ser un factor decisivo para los particulares puesto que le permite a éstos contar con un marco legal que regule con certeza y precisión las relaciones jurídicas preexistentes y futuras.

Ciertamente, esta situación es gravitante no sólo para evaluar una futura gestión empresarial de los particulares sino también para considerar si se cuenta (o no) con la acreditación de los bonos en sus cuentas corrientes computarizadas máxime que el plazo de duración del Decreto es por dos años.

En resumen, tal como están dadas las condiciones actuales, se está frente a un estado de incertidumbre generalizado tanto para los particulares así como para las distintas reparticiones estatales involucradas en esta materia.

II. La necesidad de una adecuación judicial.

Lo anteriormente dicho también se proyectó a la órbita judicial puesto que la publicación del Decreto de tratas generó la consecuente promoción de distintas acciones judiciales en diferentes fueros federales de nuestro país por parte de diversos actores. Esto, incluso, se vio claramente reflejado en un dictamen de la Procuración General de la Nación (3) que motivó la petición de la acumulación de numerosos expedientes en uno solo para, por un lado, evaluar la vigencia y efectiva aplicación del Decreto Nº 699/10 y, por el otro, para evitar la presencia de sentencias contradictorias sobre una misma materia que implique, en la práctica, materializar un escándalo jurídico.

Ciertamente, de dicho dictamen se observa que: a) La Justicia Federal de Mendoza concedió una medida cautelar que le ordenó al PEN la abstención de darle operatividad al Decreto Nº 699/10; b) El Fuero Federal de la Provincia de La Rioja dictó una medida cautelar ordenando que se cumplimente con su artículo 12; y c) La Justicia Federal de San Juan decretó una medida precautoria declarando prorrogado el régimen de promoción industrial.

Como puede verse, la reseñada situación es anómala y compleja siendo el Alto Tribunal la única autoridad institucional que puede clarificar toda esta problemática de intereses y con alcances muy diversos.

III. Consecuencias.

Desde el punto de vista jurídico, el hecho de que el PEN no celebre el mentado convenio de instrumentación dejaría unas secuelas que serán abordadas a continuación.

III. A. Se deja de lado el Acta de Reparación Histórica.

En esta temática no resulta una arista menor el Acta de Reparación Histórica del 21.8.73 firmada por el Dr. Lastiri, en ese momento titular del PEN, y el gobernador de la Provincia de Catamarca, Hugo Mott. En dicho documento se plasmó, en los hechos, una añeja idea elaborada por la Secretaría de Estado de Planeamiento de Catamarca consistente en la conformación de una región de "reparación histórica" a la adhirieron originalmente las Provincias de La Rioja y de San Luis y, posteriormente, la Provincia de San Juan.

Como resultado de dicha declaración, la Nación determinó una sucesión de medidas económicas para retribuir a las mencionadas provincias, por estar sumidas en la pobreza, ser áridas y carecer de inversión.

III. B. No se tiene en cuenta la Ley Nº 22.021.

En línea con lo expuesto, también cabe aludir que el Estado Nacional, por medio de la Ley Nº 22.021 (4), creó un régimen especial de franquicias tributarias cuyo objeto era estimular el desarrollo económico de la Provincia de La Rioja.

La finalidad buscada por el Estado Nacional era propiciar el desarrollo de dicha Provincia a los fines de generar nuevas fuentes de trabajo, provocar el aumento demográfico o, cuando menos, evitar la posible emigración poblacional (5).

De ello se infiere que el Estado intentó con este régimen legal proveer lo conducente a la prosperidad del país y al adelanto y bienestar de todas las provincias de conformidad con las directrices de la Constitución Nacional (6).

En otros términos, se observa que la Ley Nº 22.021 tenía una motivación extrafiscal o de ordenamiento al no perseguir un propósito recaudatorio entendiéndose por tal cuando "su finalidad es provocar determinadas conductas que se consideran socialmente deseables, o estimular o desestimular determinadas actividades económicas"(7).

De la Nota de Elevación del proyecto se deduce que este régimen, particular y específico, procuró implementar un sistema que constituyó la base fundamental de la política económica e industrial de determinadas zonas del país (en el caso la Provincia de La Rioja) con el objetivo de estimular la instalación de empresas y, por ende, reducir la desocupación. Es susceptible de mención que esta aclaración no resulta menor dado que sirve para comprender el contexto histórico y normativo en el que fue dictada la Ley Nº 22.021.

III. C. Se desdeña la intención del legislador como pauta interpretativa.

En este sentido, la falta de instrumentación del convenio de instrumentación no pondera la intención del legislador siendo tal característica una importante pauta interpretativa para dirimir cuestiones y cuyo reconocimiento fue contemplado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a lo largo de su vida institucional y que consiste, en ajustada síntesis, en que "las normas impositivas no deben necesariamente entenderse con el alcance más restringido, sino en forma tal que se cumpla con el propósito de la ley"(8). La trascendencia de esta regla hermenéutica surge incluso de los caracteres de hecho que rodearon a la sanción de la norma y ello fue compartido por la doctrina al puntualizar que "los precedentes históricos de la ley tiene importancia para la reconstrucción de la voluntad del Estado que se objetiviza en la ley al tener en cuenta las circunstancias históricas que precedieron y acompañaron el nacimiento de la ley"(9).

En otras palabras, la intención original buscada por el legislador fue principalmente estimular el crecimiento de una economía bastante desigual para impedir la migración poblacional siendo bastante similar a la finalidad procurada por el Decreto Nº 699/10.

III. 4. No se respeta la naturaleza contractual del régimen ni otros principios relevantes.

Otro factor a considerar está dado en la naturaleza jurídica de la promoción industrial puesto que no cabe duda alguna que la misma es de índole contractual entre las partes, enel marco de la Ley Nº 22.021 y su normativa complementaria, donde, por un lado, el particular se compromete a cumplir determinadas pautas de producción, inversión y mano de obra y, por el otro, el Estado concede una serie de beneficios fiscales.

Esta postura, que propicia este tipo de acuerdos entre el particular y el Estado, fue expresamente reconocida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en distintos precedentes tales como "Compañía Frigorífica Swift de La Plata S.A. C/Comisión de Fomento de Villa Gobernador Gálvez"(10), "Metalmecánica S.A. C/Gobierno Nacional"(11) y "Fiat Concord C/Administración Nacional de Aduanas"(12) del 22.3.64, 23.12.76 y 26.5.85 respectivamente.

Sin perjuicio de lo dicho, también se advierte, por un lado, un menoscabo al principio de la seguridad jurídica (13) y, por el otro, al de ejemplaridad de los actos de gobierno (14).

IV. Palabras finales.

1) La ausencia de contar con un convenio de instrumentación, en los términos del artículo 12 del Decreto Nº 699/10 del PEN, ha generado mucha incertidumbre no sólo en la dinámica propia de las economías regionales y sus actores económicos y públicos sino también en la órbita judicial.

2) De mantenerse esta cuestión se estaría condenando a muerte el Acta de Reparación Histórica celebrada el 21.8.73 y, como nota de color, tanto su nacimiento así como su extinción estaría siendo realizada por gobiernos pertenecientes a un mismo partido político en un plazo menor a cuarenta años máxime en una provincia donde el ingreso per capita es uno de los más bajos del país.

3) La carencia de tener dicho convenio de instrumentación implica dejar de lado las finalidades pergeñadas por la Ley Nº 22.021 y el Decreto Nº 699/10 del PEN puesto que si las empresas que están situadas en el parque industrial abandonan la Provincia de La Rioja, la misma sería más inviable todavía puesto que la eventual mano de obra desocupada conllevaría un crecimiento del empleo público y/o un mayor asistencialismo por parte del Estado. Además, ello tendría un efecto multiplicador en el resto de la economía provincial al afectar, en forma indirecta, a muchas empresas regionales (en especial pymes) que le prestan servicios a las empresas promocionadas.

4) En sintonía con ello, esto importaría generar situaciones sociales no queridas tales como la migración de la gente que trabaja en el parque industrial hacia zonas más concentradas tales como los grandes centros urbanos. En otras palabras, se lograría el efecto inverso al propiciado por la legislación mencionada.

5) Frente a las críticas recibidas por pretender dejar sin efecto este régimen promocional, las autoridades del Estado Nacional manifestaron su interés de revisar esta cuestión "caso por caso" y esto no resulta razonable dado que la promoción fue establecida en forma regional dada las particularidades propias de la zona.

(1) De ahora en más el PEN, publicado en el B.O. el 26.5.10.

(2) En alusión a la Provincia de La Rioja.

(3) Expediente "La Rioja, Provincia de s/inhibitoria" del 1.9.11, L 307 XLVII, publicado en www.mpf.gov.ar

(4) B.O. 4.7.79. Esta legislación fue complementada posteriormente por otras normas.

(5) Ver Nota de Elevación del proyecto fechada el 3.5.79, publicada en Derecho Fiscal Tomo 29-A, pág. 153.

(6) En ese momento el artículo 67 inciso 17 de la Constitución Nacional, actual 75 inciso 18, llamado comúnmente como "cláusula del progreso" acorde a la doctrina.

(7) Conf. Torres, "Introducción al Sistema Tributario", Edit. AZ, Bs. As., 1978, pág. 23.

(8) Conf. CSJN, en la causa "Díaz, Ernesto", del 14.6.67, publicado en Procedimiento Fiscal-II-Errepar-308.005.001.

(9) Conf. Vanoni, "Naturaleza e interpretación de las leyes tributarias", Edit. Moneda y Timbre, Madrid, 1973, pág. 253.

(10) Fallos 258:208.

(11) Publicado en LL 1977-B, pág. 240.

(12) Fallos 307:998. En este precedente, la Corte Federal expresó que este tipo de acuerdos "trasunta la existencia de propósitos parafiscales, consistentes en crear y mantener las condiciones necesarias para dar seguridad al desarrollo industrial del país".

(13) Conf. CSJN, en autos "Autolatina Argentina S.A. C/DGI" del 27.12.96, publicado en Fallos 319:3208 y ver Casás, "Revista Jurídica de Buenos Aires. Derechos humanos y tributación", Edit. Lexis Nexis, Bs. As., 2001, pág. 65 y ss.

(14) Conf. CSJN, en el antecedente "Aerolíneas Argentinas C/Provincia de Buenos Aires" del 13.11.86, publicado en Fallos 308:2153 y ver Corti, "Jurisprudencia fiscal anotada" en Impuestos Tomo 45-A, pág. 47 y ss.

(*) El Dr. José Daniel Barbato, es Abogado, asesor en temas tributarios, columnista permanente del Suplemento Fiscal y Provisional sobre Jurisprudencia Tributaria y autor de distintas publicaciones sobre la especialidad y docente.