No hace mucho era una idea con la que soñaban las autoridades que fijan políticas: el control unificado del sistema financiero de Europa y de las garantías públicas que lo apuntalan. Los 27 países que componen la UE cederían parte de su soberanía para crear una autoridad bancaria, un recaudador financiado por los contribuyentes, una unidad bancaria. Visionario pero políticamente improbable.
Si bien sus defensores pensaban que este gran salto hacia el federalismo europeo llevaría décadas, si se se lograra, los obstáculos políticos y técnicos serían elevados. Sin embargo, ahora en medio de acontecimientos aún más deprimentes en la eurozona, ésta es la opción con la que se están entusiasmando los líderes de la UE.
Sin embargo, su motivación no es el federalismo de altos principios. Es una necesidad. Frente a la combinación de soberanos endeudados y bancos que los financian, la unión monetaria está luchando contra una crisis que podría paralizar su sistema financiero. Hasta los hechos positivos, como en Grecia la victoria electoral de un partido que está a favor del rescate, brindan poco respiro. Las soluciones "explosivas", desde eurobonos hasta fondos de rescate ilimitados, fracasan o ya nacen muertos. La unión bancaria es la última esperanza. "Debemos urgentemente adoptar una visión de una unión económica y monetaria totalmente desarrollada. Llegó el momento de la verdad," comentó Michel Barnier, regulador financiero de la UE. "Actuando en base a nuestra visión, sin duda tendremos que hacer un salto gigante hacia una unión bancaria".
La iniciativa comenzó con los presidentes de los bancos centrales de Europa, que en marzo empezaron a pedir públicamente un gobierno bancario integrado para la eurozona. Luego, llegó a los reguladores y mandatarios de la UE, que recibieron un fuerte respaldo de la Comisión Europea, Francia e Italia.
La política se está moviendo más rápido de lo esperado, especialmente en la City de Londres. Hace unos días, algunos vieron a José Manuel Barroso, presidente de la Comisión Europea, altamente optimista cuando pidió una unión para fines del año próximo. Ahora los líderes de la UE están discutiendo audaces medidas políticas, todas tendientes a que Europa vaya camino a una unión bancaria.
Finalmente, se están dando cuenta de que el lado bancario de la crisis debe abordarse, que una unión bancaria es crucial para la sustentabilidad de la unión monetaria, señaló André Sapir, miembro de European Systemic Risk Board, el ente regulador de estabilidad financiera de la UE. Les llevó mucho tiempo. Pero ha llegado el momento. Ese reconocimiento debe transformarse en acciones concretas, y muy rápidamente.
Sin embargo, para darle vida a tal federación se necesitan sacrificios políticos aún mayores a los que se requirieron para crear la moneda única en la década de los noventa.
1. Herramientas nacionales, problema continental
La repentina urgencia se atribuye en parte a la agitación en España. El rescate por 100.000 millones de euros para sus bancos, propuesto el 11 de junio, parece haber fracasa
do. De acuerdo a las normas vigentes, los fondos de rescates bancarios en la UE deben canalizarse a través de préstamos a favor de Madrid, un medida que acumula más deuda para el gobierno español. Eso provocó una suba en sus ya altos costos de deuda a niveles poco sostenibles, colocando a España más cerca de un rescate soberano total.
Así quedaron en evidencia las fallas estructurales de la eurozona. Los bancos operan cruzando las fronteras, pero cuando las cosas van mal, son los contribuyentes locales los que pagan la cuenta, y las autoridades nacionales, son las responsables. La suerte de los bancos y sus soberanos están fuertemente atados y, en los malos momentos, eso puede ser letal.
Durante esta crisis, los contribuyentes UE descubrieron lo que significa financiar a esas instituciones: desde 2008 se aprobaron para bancos europeos ayuda estatal por 4,5 billones de euros.
Los bancos descubrieron que dependen de su país natal. Una entidad respaldada por un soberano débil paga más para captar fondos. Cuando los gobiernos enfrentan problemas fiscales, los bancos también se ven afectados porque son grandes compradores de deuda de su gobierno.
2. Bancos europeos, garantías europeas
En su forma más pura, una unión bancaria quita a los gobiernos nacionales el control de las entidades. Las autoridades federales de la UE monitorean las operaciones bancarias, supervisan las normas y actúan cuando una institución está en problemas. Al mismo tiempo, los contribuyentes comparten el riesgo, por lo que la carga de subsidiar a un banco queda distribuida en todo Europa, en vez de recaer sobre aquellos contribuyentes del país donde se encuentra la sede del banco.
Hay varios diseños institucionales en cuanto a cómo se podría lograr eso. Pero, en esencia, implica compartir poder y obligaciones más allá de las fronteras. Los supervisores nacionales podrían controlar los bancos, especialmente las instituciones más pequeñas. Pero, en última instancia, el poder recaería en el cuerpo federal, que podría ser el Banco Central Europeo o la Autoridad Bancaria Europea, el supervisor paneuropeo con sede en Londres.
El nuevo supervisor necesitaría la influencia para desautorizar gobiernos electos. Con los poderes previstos, una única autoridad de resolución de la UE podría decidir poner fin a un banco austríaco o francés, imponer pérdidas a sus inversores privados y desmantelar la institución, todo en un fin de semana y contra la voluntad de los gobiernos nacionales.
Para una unión total, debe existir un apoyo común, que cumpla con las garantías de depósito y la resolución bancaria. Bruselas quiere un fondo único, financiado a través de gravámenes que paguen las instituciones financieras. Durante diez años han pagado cuotas y aún poco probable que eso cubra los costos de una crisis sistémica de envergadura, o respalde los 5 billones de euros de depósitos individuales.
3. Controles compartidos, riesgo compartido
Los obstáculos políticos son innumerables. Pero la principal disputa tiene que ver con la determinación de un orden. Antes de exponer a los contribuyentes alemanes a las obligaciones extranjeras, la canciller alemana Angela Merkel quiere controles federales sobre bancos nacionales y una unión fiscal. En otras palabras, cierto control compartido del gasto y de los impuestos nacionales.
No se descarta la unión bancaria. Pero Merkel rechazó "ideas aparentemente simples sobre la mutualización", porque "la solidez alemana no es infinita".
Tiene sentido que Berlín exija primero establecer controles, pero se necesita algo rápido y sencillo, algo que mi abuela pueda entenderlo. Mi abuela no entiende de supervisión. Ella sabe lo que son los depósitos y si los suyos están seguros, dijo un funcionario.
El dinero no es el único problema. Ceder el poder soberano sobre los bancos antes era impensable. Aún si se tomara ese paso político, implicaría tremendo cambio cultural. Hay algunas autoridades nacionales muy atrincheradas que no tienen intención de ceder poder señaló un alto regulador europeo refiriéndose a Holanda, Francia y Alemania.
Otros se preocupan por la responsabilidad que implica concentrar tanto poder en el BCE. "¿Realmente quieren darle aún más poder?," se preguntó un alto funcionario europeo.
Hay otros trucos. Berlín está abierto a la supervisión de la UE con una condición: que se excluyan sus cajas de ahorro regionales. El argumento es que esas instituciones no tienen importancia sistémica. Aunque ese tipo de bancos fueron los que forzaron a Madrid a tomar un rescate.
4. Visión a largo plazo, crisis urgente
El armado de una unión fiscal y bancaria que funcione podría llevar entre cinco y diez años, como la creación del euro. Las autoridades que fijan políticas no tienen ese tiempo.
Francia está proponiendo el plan más ambicioso y que ya recibió el respaldo de Italia y España. El presidente François Hollande quiere que el BCE sea responsable de la supervisión de los bancos grandes. Sería un sacrificio de soberanía, pero es una movidapolítica que podría aprobarse, bajo los tratados de la UE, con un voto unánime. En teoría, podría hacerse de un día para el otro.
Más complicado es el lado financiero. Hollande quiere que el Mecanismo de Estabilidad Europea, el fondo de rescate de la eurozona de 500.000 millones de euros que debería entrar en vigencia en julio, sirva para recapitalizar los bancos directamente, y no a través de préstamos a los estados. El BCE, como autoridad bancaria de la eurozona, o una agencia vinculada decidiría cuándo usar los fondos, qué suma se necesitaría y otros términos. Berlín se muestra reacia a apoyar eso. En parte, teme a la exposición directa al riesgo financiero que enfrentarían los contribuyentes alemanes y, en parte, debido al riesgo moral de que la UE ofrezca una red de seguridad para los bancos, sin condiciones duras para el soberano.
5 Unión en la eurozona, separación británica
Los problemas políticos no terminan en la eurozona. George Osborne, el ministro de finanzas, apoya la creación urgente de una unión bancaria que sea la consecuencia natural de la moneda única. La trampa: el Reino Unido, que alberga al centro financiero más importante de Europa, no participa. Para Osborne, la unión bancaria no es la conclusión inevitable del mercado único.
El ministro promete obtener "salvaguardas" para evitar que los países de la unión bancaria de la eurozona fijen los términos a Londres. Si surgiera de Berlín una nueva propuesta, promete repetir el inútil pedido de Cameron de protecciones legales para la City que hizo durante la cumbre de la UE en diciembre pasado, que terminó con los británicos negándose a firmar el nuevo tratado fiscal.
