Aunque todavía no hay un proyecto presentado en el Congreso, el gobierno de Javier Milei volvió a colocar a la reforma previsional dentro de la agenda de cambios estructurales que evalúa para los próximos meses.
El tema del financiamiento del sistema reapareció con fuerza la última semana en el Senado, cuando se trató en comisión la reforma laboral y se habló de la creación del FAL, un fondo para indemnizaciones que se nutre de un 3% que se extrae de las cajas jubilatorias.
Aunque reconocen una crisis de larga data, los senadores del peronismo apuntaron contra la iniciativa, señalando el daño al sistema previsional.
Pero el traspié del Presupuesto en Diputados hizo que la reforma laboral quede para febrero y, como había adelantado el presidente Javier Milei, con ella se postergó la que tiene que ver con el mundo previsional.
En la Casa Rosada entienden que el cambio en la legislación laboral le dará impulso a la registración, que subirá la recaudación y, por consiguiente, el sistema de jubilaciones estará más firme para ser analizado y reformado.
Sin embargo, entre los trascendidos, uno de los puntos que aparece con mayor peso en el debate técnico —y que suele generar más resistencias políticas— es el replanteo de los regímenes de excepción: esquemas previsionales que funcionan con reglas distintas al régimen general y que explican una parte sustancial del gasto y de las inequidades del sistema argentino.
El tema fue analizado recientemente en profundidad en un Documento de Políticas Públicas de CIPPEC, elaborado por el economista Rafael Rofman, que pone números al fenómeno local y lo compara con experiencias internacionales.
El trabajo no propone una reforma concreta, pero sí aporta evidencia sobre el peso de estos regímenes y los criterios que utilizan otros países para administrarlos.
Un sistema fragmentado y costoso
Según el estudio de CIPPEC, los regímenes de excepción —que incluyen regímenes especiales, diferenciales, cajas provinciales no transferidas, fuerzas de seguridad, entre otros— concentran alrededor del 43% de los beneficios previsionales y demandan recursos equivalentes a más del 5% del PBI.
En promedio, estos esquemas otorgan jubilaciones más altas y con requisitos de acceso más flexibles que el régimen general del SIPA.
El documento advierte que esta fragmentación no solo tiene impacto fiscal, sino que también genera problemas de equidad horizontal: trabajadores con trayectorias laborales similares pueden acceder a beneficios muy distintos según el régimen al que pertenezcan.
Además, la superposición de normas y cajas dificulta la transparencia y la evaluación integral del sistema.
Rofman señala que, si bien algunos regímenes diferenciales pueden justificarse por condiciones laborales específicas —como tareas de alto riesgo o desgaste físico—, en muchos casos esas excepciones se ampliaron con el tiempo por razones políticas más que técnicas.
Qué hacen otros países con las excepciones
La experiencia internacional muestra que los regímenes de excepción no son un fenómeno exclusivamente argentino, pero sí suelen estar mucho más acotados.
En países europeos, por ejemplo, las reformas previsionales de las últimas décadas tendieron a reducir la cantidad de regímenes especiales, integrándolos gradualmente al sistema general o limitándolos a casos muy específicos.
En Francia y España, por citar dos casos frecuentes en la literatura comparada, las excepciones existen, pero están sujetas a revisiones periódicas, criterios de elegibilidad más estrictos y, en muchos casos, mayores aportes.
La mayoría de los países de la Unión Europea mantiene esquemas vinculados a la realización de tareas arduas en el trabajo, pero la definición de qué tipo de tareas o empleos califican bajo esta categoría no es clara. Sólo cinco de los veinte países con programas tienen definiciones rigurosas (y istintas entre ellos), mientras que en los otros se tiende a enumerar ocupaciones, incluyendo casos esperables como mineros o trabajadores en espacios subterráneos o subacuáticos, pero también algunas tan variadas como bailarines (en once países), músicos y actores (en Grecia) y toreros (en España).
La tendencia dominante en la Unión Europea fue avanzar hacia sistemas más homogéneos, en respuesta al envejecimiento poblacional y a las presiones fiscales de largo plazo.
En América Latina, la situación es diversa, pero también menos fragmentada que en Argentina. Países como Chile o Uruguay no cuentan con un entramado tan amplio de regímenes especiales dentro de su sistema contributivo, lo que facilita la administración y el control del gasto.
En esos casos, los debates previsionales suelen centrarse más en el nivel de las prestaciones o en los mecanismos de financiamiento que en la existencia de múltiples excepciones.
El documento de CIPPEC subraya que la evidencia comparada sugiere una regla común: las excepciones tienden a ser la excepción y no la norma, y cuando existen, están respaldadas por criterios técnicos explícitos y medibles.
Las opciones que aparecen en el debate técnico
El trabajo de Rofman no plantea eliminar de forma automática todos los regímenes especiales, pero sí propone una serie de principios orientadores que suelen aparecer en los procesos de reforma previsional de otros países. Entre ellos:
- Revisar la justificación de cada régimen, con criterios objetivos sobre riesgo, desgaste laboral o funciones específicas.
- Transparentar el costo fiscal de cada excepción, para que el debate público se base en información comparable.
- Reducir la fragmentación normativa, avanzando hacia reglas comunes siempre que sea posible.
- Establecer mecanismos de revisión periódica, que eviten que los regímenes especiales se perpetúen sin evaluación.
Estas ideas no forman parte de una propuesta oficial del Gobierno, pero funcionan como insumos técnicos para una discusión que, tarde o temprano, deberá enfrentar el problema de fondo: cómo compatibilizar sostenibilidad fiscal, equidad entre jubilados y viabilidad política.
Una discusión que recién empieza
Por ahora, el Ejecutivo insiste en que no hay una reforma previsional en marcha y que cualquier iniciativa deberá esperar a que se consoliden otros cambios estructurales.
En ese sentido, la administración Milei defiende la actual fórmula que se usa para liquidar jubilaciones.
La conexión entre la inflación y el cálculo de indexación es, para el gobierno, un fenómeno virtuoso y, por tanto, no cree necesario actualizar el bono que quedó congelado en 70 mil pesos desde diciembre de 2023.
Sin embargo, la sostenibilidad del sistema está puesta en duda y, más temprano que tarde, volverá a la arena política.