Una reforma tributaria debería perseguir los siguientes tres objetivos simultáneos: mayor visibilidad de la carga tributaria legal, baja de la carga tributaria legal (tanto desde la política tributaria como desde la administración tributaria) y aumento de la progresividad de la carga tributaria legal.

Un importante problema del sistema tributario actual es el relacionado con la falta de visibilidad de la carga. A nivel nacional se han dado pasos mediante la obligatoriedad de exponer el costo fiscal contenido en el precio final en los comprobantes de operaciones con consumidores finales. Sin embargo, con la vigencia de tributos plurifásicos acumulativos, como Ingresos brutos y tasas municipales a las ventas, la exteriorización de la carga fiscal total es completamente imposible. Con el reemplazo de estos tributos, podría avanzarse en la exposición en los comprobantes emitidos a consumidores finales de la carga tributaria total, tanto nacional, como provincial y municipal.

El segundo objetivo es la reducción, aunque sea gradual, de la presión tributaria general que soporta la economía nacional, tanto a nivel de gobierno federal como provincial y municipal. Acá una vía para lograrlo es la baja del peso relativo del gasto público consolidado y otra una baja de alícuotas que derive en mayor base imponible y menor evasión.

En relación al tercer objetivo, el aumento de la progresividad, se tiene que el sistema tributario argentino está muy recostado sobre la imposición al consumo y, adicionalmente, los tributos progresivos presentan distorsiones en su aplicación. El 63% de la recaudación consolidada se origina en impuestos indirectos.

Ejes de un nuevo sistema tributario argentino

La cantidad de impuestos que existe en Argentina es, en parte derivada del sistema federal y descentralizado de imposición, demasiado elevada y muchos de ellos no tienen real trascendencia económica, pero generan una gran complicación de administración tributaria. Como ya se lo mencionó anteriormente, el último vademécum tributario argentino de IARAF (Link al informe) identificó 155 diferentes tributos, entre impuestos, tasas y contribuciones.

Un nuevo sistema tributario simple debería contener:

a) un impuesto a las ganancias administrado a nivel nacional, con posibilidad de alícuota suplementaria a nivel provincial, para colaborar con el financiamiento del reemplazo del impuesto a los ingresos brutos y generando, a la vez, una mayor progresividad del sistema tributario.

b) Aportes y contribuciones sobre nómina salarial, explorando la posibilidad de reducir esta carga mediante la fijación de alícuotas inferiores para nuevos puestos de trabajo que impliquen incrementos netos de nómina. También debe explorarse la posible recuperación del sistema de mínimo no imponible de las contribuciones patronales, de modo tal de dotar de mayor progresividad a la estructura de alícuotas.

c) un impuesto nacional general al consumo, que es el impuesto al valor agregado (IVA) existente, evaluando la posibilidad de establecer mecanismos de devolución para personas de bajos recursos, dotando de esta forma de progresividad al impuesto.

d) un impuesto provincial general al consumo, con parte de la recaudación destinada a gobiernos municipales. Se reemplaza el impuesto provincial a los ingresos brutos (IIBB) por un impuesto provincial al consumo, cuyas alternativas podrían ser un impuesto a las ventas finales, un IVA provincial simplificado o un IVA provincial autónomo, con una alícuota sensiblemente inferior a la acumulada actual de IIBB, reemplazando el diferencial de recaudación por otras fuentes más progresivas, como una alícuota adicional de ganancias y una provincialización de bienes personales.

e) un impuesto nacional a consumos específicos

f) un impuesto al patrimonio administrado a nivel subnacional, que contemple como pago a cuenta los actuales impuestos inmobiliarios y automotor. Este tributo debe ser la base principal de financiamiento de los municipios y debe colaborar con financiamiento para el reemplazo del impuesto provincial a los ingresos brutos (IIBB).

g) tasas municipales relacionadas a contraprestaciones específicas. Eliminación de las tasas municipales generales a las ventas. El financiamiento municipal adicional debe provenir del impuesto al patrimonio y del impuesto provincial al consumo.

h) Exenciones tributarias nacionales, provinciales y municipales, que surjan de una discusión integral de la política tributaria que se pretenda llevar adelante.

Eliminación y/o sustitución de impuestos distorsivos

La estructura tributaria descripta anteriormente implica la eliminación/sustitución de impuestos distorsivos como Derechos de exportación, Impuesto al cheque, Impuesto provincial a los ingresos brutos, impuesto provincial a los sellos y las tasas municipales generales a las ventas.

En los apartados siguientes se mencionan los principales lineamientos que pueden seguirse para avanzar en su eliminación y/o sustitución.

a) Derechos de exportación e impuesto al cheque

En relación a los Derechos de Exportación e Impuesto al Cheque, la eliminación se encuentra con el obvio obstáculo de su capacidad recaudatoria, en un contexto de actividad económica aún deprimida y de remanente de gasto público con alta inflexibilidad a la baja, por corresponder en gran medida a prestaciones sociales.

En este contexto, sería importante avanzar en su sustitución indirecta mediante la posibilidad de cómputo a cuenta (total o progresivo) de la declaración jurada de otros tributos, con lo cual puede darse la señal económica de que se quiere bajar los impuestos, pero diferir su impacto efectivo sobre la recaudación hacia ejercicios fiscales posteriores, dando la posibilidad que el incremento en el nivel de actividad permita sustituir al menos en parte su potencial recaudatorio.

b) Ingresos brutos

Debe ser eliminado mediante su reemplazo por otro impuesto provincial al consumo (Impuesto a las ventas finales, IVA provincial o IVA provincial simplificado), con una alícuota razonable y con el refuerzo de otras fuentes de financiamiento como ser una alícuota adicional al impuesto a las ganancias o el incremento en la importancia de los impuestos patrimoniales.

c) Impuesto provincial a los sellos:

Eliminación

d) Impuesto general municipal a las ventas

Reemplazo del impuesto general a las ventas municipal por otras fuentes de financiamiento, como puede ser la aplicación de alícuotas suplementarias a un Impuesto a las ventas finales o la coparticipación de alícuotas adicionales de ganancias o IVA provincial e incremento en la importancia de los tributos patrimoniales

A modo de síntesis

A la hora de definir el nivel de carga tributaria para cada de los impuestos propuestos, es necesario tener decidido el peso relativo del gasto público consolidado que debe ser financiado. En la actualidad, este peso relativo es del orden del 33% del PBI y el objetivo del Pacto de Mayo es del 25% del PBI. Por ende, es clave que el Consejo del Pacto de Mayo determine la hoja de ruta del gasto.

Dado que lo más probable es que el peso relativo del gasto público pueda ir bajando gradualmente, de la mano de una mayor actividad, se debería establecer el cómo se irían reduciendo las alícuotas, a partir del nivel inicial, en un contexto de mayor visibilidad y progresividad.