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Tras la aprobación del Presupuesto del año entrante, y a la luz de una composición legislativa más fuerte en el Congreso, el Gobierno confía en que 2026 será el año en el que logrará tratar y aprobar las tres reformas de segunda generación contempladas por Javier Milei para la segunda etapa de su gestión: la laboral, la tributaria y la previsional.
En el orden de prioridades, el oficialismo pretende avanzar en febrero con el proyecto de modernización laboral -durante las sesiones extraordinarias-para, luego, continuar con el de reforma tributaria. Las modificaciones al sistema jubilatorio serían así las últimas en presentarse, en un horizonte más lejano para la Rosada.
De todas formas, la discusión del financiamiento del sistema volvió a instalarse la última semana en el Senado a raíz de la creación del Fondo de Asistencia Laboral (FAL) que plantea la reforma laboral, un fondo para indemnizaciones que se nutriría de un 3% proveniente de las cajas jubilatorias.
Más allá de esta cuestión, en el Ejecutivo consideran que la iniciativa está estrechamente vinculada a los cambios en el mundo laboral. Se trata de un argumento que el propio Milei utilizó en varias oportunidades, al sugerir que una corrección profunda del régimen de jubilaciones depende previamente de la formalización del empleo.
“[Una reforma previsional] Solamente se puede encarar seriamente cuando uno recompone el mercado de trabajo, sino es mentirle a la gente”, indicó el presidente semanas atrás. Otro motivo clave para postergar el debate es evitar un nuevo frente de conflicto social, en medio de la resistencia del sector sindical para frenar los cambios en materia de trabajo.
En rigor, la idea de una actualización del sistema previsional debería reflejar un cambio estructural en la composición de las erogaciones del Estado en cuanto a jubilaciones. Es que, tal como advierte el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), el gasto previsional en Argentina representa en la actualidad aproximadamente el 9% del PBI.
Por ello, Rafael Rofman, economista e investigador principal de CIPPEC, advirtió en diálogo con El Cronista que la demora en el tratamiento del tema podría tener un costo futuro en las cuentas públicas.
“Entendemos que la secuencia de reformas debe responder al contexto político y que el Poder Ejecutivo define la estrategia en ese sentido. Sin embargo, nos preocupa que el debate previsional se postergue demasiado, porque los problemas fiscales se van a agudizar en los próximos años y las oportunidades para avanzar no son muchas”, señaló el especialista.
“Trabajar en una propuesta consistente y que logre los acuerdos necesarios llevará tiempo y es necesario iniciar este proceso cuanto antes”, añadió. Por ello, en lugar de presentar un proyecto al Congreso de forma inmediata, propuso abrir un proceso de discusión pública. “El objetivo es que habilite la participación de distintos grupos de ciudadanos interesados”, planteó.
Aunque todavía no se conozca la letra chica del proyecto oficial, el acuerdo con el FMI -que puso como fecha límite una revisión integral del sistema previsional para diciembre de 2026- jugará un rol clave en los tiempos del Gobierno, que deberá comenzar a dar pistas en los próximos meses sobre cómo piensa encarar la renovación del esquema jubilatorio.
El lado oculto de las jubilaciones en Argentina: el rol de los 200 regímenes previsionales de excepción
Dentro la totalidad del universo previsional argentino aparece una realidad menos visible, pero con una fuerte implicancia fiscal: los regímenes de excepción. Según un reciente informe de CIPPEC titulado ’El costo de la excepción’, estos son alrededor de 200 esquemas que cubren a 4,2 millones de beneficiarios.
Estos regímenes de excepción son casi la mitad de las jubilaciones de la Argentina, e incluyen a los regímenes especiales, diferenciales, las cajas provinciales no transferidas, las cajas de las fuerzas de seguridad, entre otros.
Conductores de ómnibus, mineros, bailarines de ballet estable del Teatro Colón, diplomáticos, funcionarios públicos del Poder Judicial, docentes, investigadores, personal de las Fuerzas Armadas, empleados públicos provinciales, medallistas olímpicos y expresidentes. Estos son algunos de los grupos que forman parte de los más de 200 regímenes previsionales de excepción que otorga Argentina.
La cifra se traduce a más del 42% de todas las prestaciones jubilatorias abonadas en el país, pero con haberes que, en promedio, son un 93% superior al promedio del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). De acuerdo a los cálculos del estudio, el monto destinado a estos beneficios equivale al 5,2% del PBI (lo que explica más de un 59% de los recursos utilizados).
Estas determinadas actividades encontraron mecanismos con características especiales para adquirir una norma propia y mantener condiciones diferentes a las de la regla general, con requisitos más flexibles y haberes más altos que los del régimen general.
¿Por qué? Las justificaciones suelen responder a diversas razones según los rubros: el envejecimiento prematuro por actividades físicamente demandantes, la especificidad de las tareas o un reconocimiento al mérito, entre otros motivos.
El trabajo de CIPPEC, que calcula los datos de cobertura y gastos ejecutados de 2024, enumeró “al menos cinco categorías de regímenes previsionales que se diferencian del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)”, que contempla, entre otros, a los que cubren las cajas provinciales y las pensiones no contributivas:
- Regímenes diferenciales, se asocia a situaciones particularmente dificultosas o físicamente demandantes de ciertos trabajos que resultarían en un “envejecimiento prematuro” (personal embarcado, estibadores).
- Regímenes especiales, una categoría que contempla el acceso diferencial a beneficios previsionales por la existencia de méritos que lo justifican (docentes, magistrados).
- Fuerzas Armadas y de seguridad, son administrados por instituciones independientes y combinan argumentos de mérito y de especificidad en su justificación (Policía Federal, Gendarmería).
- Los sistemas provinciales, incluyen a los que cubren el empleo público y las cajas profesionales independientes. Son una cuarta categoría, fundamentada en cuestiones de inercia legal (Empleados públicos de 13 provincias).
- Pensiones no contributivas, son otorgadas en respuesta a situaciones de extrema necesidad (invalidez, vejez y madres de siete hijos), mérito o situaciones particulares (expresidentes, excombatientes de Malvinas, y víctimas del terrorismo de Estado durante la última dictadura militar, entre otros).
El informe advierte que esta fragmentación tiene un fuerte impacto en el esquema fiscal por sus costos, su inequidad e ineficiencias.
Es que desde CIPPEC calculan que el monto destinado a los regímenes de excepción “sería suficiente para financiar la totalidad del gasto educativo nacional y provincial”.
“Las dificultades se originan en la existencia de grupos de interés que aspiran a mantener sus beneficios excepcionales (como quienes tienen regímenes especiales o diferenciales) o cuestiones institucionales (como las vinculadas a los regímenes provinciales que, en algunos casos, están previstos en las respectivas constituciones)”, argumenta Rofman.
Al mismo tiempo, la ausencia y arbitrariedad de un criterio ordenador sobre la prioridad de los distintos regímenes afectan la equidad distributiva, a raíz de trabajadores con trayectorias laborales similares que pueden acceder a beneficios muy distintos según el régimen al que pertenezcan.
“Empezás con un régimen para los mineros y terminás dándoles ese régimen a los empleados administrativos que trabajan en una empresa de minería. Tenés ese problema de cómo hacer para poner el límite”, ejemplificó Rofman.
De las cinco categorías, los sistemas provinciales y las cajas profesionales representan el desafío más complejo. En la década de 1990, a más de 40 años de su creación, las cajas de previsión de empleados públicos fueron transferidas de varias provincias al sistema nacional. Sin embargo, hubo 13 distritos que decidieron mantener sus esquemas hasta la fecha.
A fines de 2024, 840.476 personas cobraban beneficios mediante este esquema -mayormente empleados públicos-, con haberes que se aproximaban a $941.000 mensuales. De acuerdo con CIPPEC, solo los regímenes provinciales explican 1,8% del PBI. Asimismo, existen 82 cajas independientes que cubren a distintas profesiones en 19 provincias.
“La conflictividad que se pueda originar alrededor de las propuestas dependerá de cómo se formulen. Por ejemplo, la posibilidad de que las provincias que mantienen sus regímenes los transfieran a la Nación requiere un acuerdo amplio sobre las reglas de juego fiscales federales”, planteó Rofman al respecto.
Otro eje central a revisar recae en las Pensiones No Contributivas. En este grupo de prestaciones conviven las pensiones por invalidez (pasaron de cerca de 90,000 en 2004 a más de 1 millón en 2015) o por vejez (que, por las moratorias, perdieron participación entre las personas sin aportes o con aportes insuficientes); el pago a madres de siete hijos y la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), con 300.000 prestaciones a fines de 2024.
Existen además otros programas como las asignadas a los excombatientes de Malvinas, las graciables otorgadas por el Congreso y las conocidas como “leyes especiales”, que se basan en criterios de mérito o compensación. En total, hoy alcanza a 1,58 millones de personas y representan casi 1% del PBI.
Qué opciones de reforma posibles propone CIPPEC para estos cinco regímenes
Ante este escenario, el estudio de CIPPEC plantea una hoja de ruta que incluya un sendero de cambios estructurales al sistema previsional. La estrategia general apunta a, en forma gradual, reducir los niveles de fragmentación y con ellos los costos excesivos, las inequidades y las ineficiencias.
Entre las propuestas sugeridas se menciona la eliminación de regímenes especiales, el fin de las moratorias permanentes y un rediseño profundo de jubilaciones y pensiones. Cada categoría tiene un abordaje distinto:
Regímenes Diferenciales
La propuesta es sustituir este modelo por un esquema basado en seguros de riesgo e invalidez con evaluaciones definidas individualmente en cada caso. La ventaja es que elimina la arbitrariedad de jubilar a grupos enteros del listado con régimen diferencial por “presunción” de envejecimiento prematuro. El riesgo, no obstante, es que por la alta complejidad administrativa deberá requerir una gestión de salud altamente eficiente para que no se convierta en un complejo proceso burocrático.
Regímenes Especiales
En este caso la alternativa es la eliminación total y reemplazarlos por reconocimiento simbólico por los méritos en servicio a la sociedad. Esta medida, señala el texto, produciría impactos fiscales de mediano y largo plazo pero a su vez conllevaría un conflicto político de alto impacto, ya que vincula en la mayoría de los casos a trabajadores del sector público.
Fuerzas Armadas y de Seguridad
Respecto a esta categoría, CIPPEC sugiere integrar a sus miembros al SIPA y crear programas de transición laboral para quienes se retiran a edades jóvenes. Con esto no solo se busca mejorar la integración con el régimen general, sino facilitar la reinserción productiva de estos agentes en la vida civil.
Sistema provinciales y cajas profesionales
En línea con las Fuerzas Armadas y de Seguridad, el estudio propone una integración de los empleados públicos provinciales al régimen general. En el caso de las cajas provinciales, propone que la participación en el régimen nacional sea obligatoria sumado a una autorización de seguros de retiro o cajas complementarias voluntarias para grupos de trabajadores independientes.
La ventaja principal es terminar con el “descreme” del sistema, donde las provincias retienen a los sectores de mayores ingresos. El riesgo sería de orden constitucional y político, por el marco normativo constitucional e intereses sectoriales protegidos de cada jurisdicción.
Pensiones No Contributivas (PNC)
Por último, en este apartado se considera que hay que unificar los criterios con la jubilación por invalidez y eliminar regímenes como la pensión para madres de siete hijos, que ya se superpone con las asignaciones familiares.