Las primeras etapas de recuperación económica luego de profundas caídas en el nivel de actividad suelen dar paso a una mejora en la posición fiscal de corto plazo. Es así como el superávit primario del sector público no financiero (SPNG) tuvo una mejora muy pronunciada durante los primeros años de convertibilidad, luego de los procesos hiperinflacionarios de 1989 y 1990, y también se observa un drástico incremento del superávit primario entre 2001 y la actualidad. La pregunta relevante, sin embargo, no es si uno puede hacer algo de superávit por algún tiempo, sino si puede sostenerlo.

Durante los episodios de alta inflación la mejora del superávit opera luego de una profunda caída de los ingresos y el gasto público, merced a una más rápida recuperación de los primeros. La mejora de la recaudación fue, por ejemplo, muy importante en los meses que siguieron al establecimiento de la convertibilidad. Con base en el primer trimestre del año 1991, los ingresos fiscales crecieron desde un nivel de poco menos de 16% del PIB a un promedio del 19,2% en los dos años siguientes, con un aumento en términos reales entre puntas del orden del 44%. Esa mejora de ingresos se acompañó de una suba del gasto primario (que había declinado fuertemente durante las hiperinflaciones) desde el 15,5% al 16,8% en el mismo período. Como la economía se expandía a tasas muy elevadas, el aumento del gasto público era considerable: a comienzos del año 1994 el gasto primario en términos reales había crecido 41% respecto de su nivel a comienzos del año 1991. Esta expansión del gasto (que siguió entre 1996 y 1998, aunque bastante más atenuada) estuvo en la base de la crisis del Tequila. En efecto, la recaudación dejó de crecer en 1994 (en parte por la reforma previsional) y luego cayó en 1995: ante la rigidez de la convertibilidad la economía colapsó. El ajuste se concentró plenamente sobre el sector privado.

La evolución de los ingresos fiscales y del gasto primario en los últimos dos años (2002 y 2003) muestra –al igual que en el período de Convertibilidad– un fuerte crecimiento nominal y real. Los ingresos del SPNF crecieron en términos reales 48% entre el peor momento de 2002 (segundo trimestre) y fines de 2003. El gasto primario lo hizo en 30% en ese período. A pesar de una política salarial austera en el sector público (según el Indec, el salario medio en el sector público creció en términos nominales sólo 6,3% desde la devaluación), y una política similar en materia de jubilaciones del sistema público, el aumento del gasto primario fue considerable. De hecho, el gasto primario se encuentra en torno de los niveles máximos alcanzados en la década pasada, tanto si se mide en términos reales como en términos del PIB. La principal fuente de crecimiento del gasto primario fue, como era de esperar, el aumento en las transferencias a provincias y la ampliación de los programas de auxilio al desempleo.

La expansión del gasto primario tiene así una componente autónoma, que son las transferencias a provincias, que tienen la particularidad de comportarse en forma asimétrica (casi siempre suben). Los únicos períodos en que se verificó alguna baja coinciden, por otra parte, con aquellos en los que las provincias tuvieron la libertad de emitir papel moneda (fines de 2001), es decir que el financiamiento de la Nación llegó por otra vía. Esta asimetría que presentan las transferencias a provincias se suma a la evolución contracíclica de los programas de ayuda al desempleo. En efecto, en los períodos de contracción estos programas se expanden, mientras que deberían contraerse en el auge. En la medida que estos programas persiguen otros objetivos de naturaleza política, se vuelven componentes bastante estables del gasto que no pueden ser ajustados frente a shocks negativos.

Una estructura de gasto como la que comentamos presenta un desafío formidable al objetivo de lograr un superávit fiscal permanente no inferior al 3% del PIB, como se requiere para lograr una reestructuración de la deuda pública. La razón es que, por el lado de los ingresos, no son de esperar ajustes que permitan compensar plenamente shocks negativos. Por ejemplo, una eventual caída de los precios internacionales que comprometiera los ingresos fiscales por retenciones (que hoy representan más de 2% del PIB) difícilmente podría ser compensada con otros impuestos. Por el lado del gasto, se observa una relativa autono-mía. En suma, el resultado fiscal actual es altamente vulnerable a cambios en las condiciones de contorno, y requiere por el lado del gasto introducir mayor flexibilidad, a riesgo de que el superávit fiscal se esfume con el primer evento que cambie la buena fortuna que, hasta ahora, acompañó a la Argentina. No hay indicios que nos hagan pensar que estamos en las puertas de cambios profundos en los mecanismos de gasto, y a la hora de mirar un superávit sostenible para el mediano y largo plazo, ello es mucho más importante –como sabe cualquiera que ha trabajado en modelos económicos no lineales– que el nivel de superávit fiscal inicial del cual se parte.