Reflexiones sobre fracasos económicos y tributarios

Considero importante aclarar, que desde la primera publicación de este Suplemento que diseñé hace 35 años, y forma parte de los contenidos de este prestigioso Diario gracias a la posibilidad brindada en mis inicios por las distintas autoridades de esta empresa editorial, (su Director, el Dr. Juan Carlos de Pablo y su Secretario de Redacción Néstor Scibona y Daniel della Costa) y posteriormente apoyada por quienes lo sucedieron, he evitado publicar notas de mi autoría, por considerar que el objetivo primordial es que este espacio se constituya en una fuente de divulgación de distintas opiniones e información directamente relacionadas con su temática efectuada por destacados profesionales en la materia, además de la participación permanente de prestigiosos y especializados columnistas que integran el equipo del mismo, con el único propósito de dar a conocer las novedades que nos permitan a los Contadores y Abogados a llevar adelante la difícil y cada vez más problemática de estas dos profesiones.

En este momento tan especial que atraviesa nuestro país, no pude evitar la tentación de redactar esta nota, ante la posibilidad de la finalización del ciclo de este Suplemento ( el que dependerá de diferentes circunstancias), y enfocarme en cuatro temas especiales: 1) la reciente celebración del 25° aniversario de la Reforma Constitucional ("CN"), llamada la Ley Fundamental, que contiene la declaración de derechos y garantías de todos los ciudadanos, lo que nos obliga a no olvidar y tener siempre presente, el carácter de "Federal" de nuestra República y que generaron declaraciones en distintos medios efectuadas por distintos funcionarios; 2) una opinión ante la posible o casi segura aprobación de una nueva Reforma Tributaria; 3) el rol del Estado y del Organismo Fiscal como factor fundamental para el éxito de las reformas implementadas y 4) el tema del Hambre en Argentina.

Tres manifestaciones que considero importantes recordar:

-    "La honestidad es el primer capítulo de la sabiduría" "Cuando alguien asume un cargo público debe considerarse a sí mismo como propiedad pública (Thomas Jefferson)

-    "El ministro debe morir más rico de buena fama y de benevolencia que de bienes (Nicolás Maquiavelo)"

-    "La menor desviación inicial de la verdad se multiplica después por mil (Aristóteles)

Comentarios sobre la aplicación de la Constitución Nacional y el 25° aniversario de la última reforma.

Como muy bien señaló en esa oportunidad el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Dr. Carlos Rosenkrantz, en la celebración del 25° Aniversario de la última Reforma Constitucional (año 1994), "la misma es expresiva de lo que somos, y respetarla es respetarnos a nosotros mismos", agregando "no hay Patria sin Constitución y no hay Constitución sin Patria" (expresión que suscribo totalmente), pero respecto a este tema solo haré referencia a aspectos relacionados a las finanzas públicas teniendo en cuenta los contenidos del Suplemento (especialmente a los ingresos generados por los impuestos) y especialmente a la implementación de una nueva "Reforma Tributaria".

Asimismo, nuestro anterior Presidente (hasta el 10 de diciembre pasado) al referirse al mismo tema señaló "debemos acatar y no atacar a nuestra

Constitución Nacional, (a la que por supuesto también adhiero).

Es relevante destacar tres temas de esta reforma constitucional que demuestran claramente que el problema de fondo en materia legislativa, es que no solo es necesario que todas las normas legales emanen del Poder Legislativo (ámbito natural de la democracia) y en especial las de carácter tributario (Art. 76 e inciso 3 del Art.99 de la CN), sino que además deben arbitrarse todos los medios y recursos para ser cumplidas íntegramente, de lo contrario las consecuencias terminan deteriorando el funcionamiento de las Instituciones del Estado y conlleva la falta de seguridad jurídica, elemento esencial para el desarrollo de cualquier economía y requisito fundamental para la llegada de inversiones a nuestro país.

A título de ejemplo, solo enumeraremos algunos temas que nos llevan a pensar que hoy en nuestro país la Constitución Nacional no es la Ley Fundamental como señalé anteriormente, sino una ley con innumerables deseos, algunos o muchos de ellos no cumplidos.

a)    Los "DNU" según la CN deberían ser de uso excepcional por parte del "Poder Ejecutivo"

La reforma constitucional incorporó los decretos de necesidad y urgencia como una atribución del Poder Ejecutivo. En su artículo 99, inciso 3, fija sus condiciones y límites, estableciendo:"Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, …"

En resumen, deben dictarse en "circunstancias excepcionales". Pero si analizamos nuestra historia, vemos que esas excepciones, emergencias, sean han convertido en regla y que lo excepcional es que se cumpla con la ley.

De acuerdo a uno de los tantos informes de consultoras y periodísticas, rescato como ejemplo un informe de la Cámara Argentina de Comercio de noviembre de 2018, en el cual indicaba que los "DNU" dictados desde 1983 (retorno de la democracia) alcanzaron un total de 868 (hoy ese número es mucho mayor). En dicho informe, citando la fuente UEPE CAC en base a Bonvecchi y Zelaznik (2017), señala que el 2% fueron derogados, el 5% modificados, el 9% aprobados, mientras que el 84% "no tuvo" respuesta legislativa a los DNU presidenciales lo que derivó en su aprobación tácita; recordando que de acuerdo al inciso citado, establece en su última parte que "la Comisión Bicameral Permanente debe elevar su despacho en un término de 10 días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras….".(esto implica una falta de cumplimiento de las obligaciones de ese Honorable Congreso de la Nación),cuyos Diputados y Senadores deberían cumplir con las obligaciones que les fueron asignadas por la ciudadanía a través del voto)

Coincidimos con las conclusiones del informe de la CAC, en que el uso habitual de este mecanismo fue para contrarrestar la ausencia de mayorías oficialistas en el Congreso y eludiendo procedimientos, plazos y acuerdos políticos inherentes al tratamiento de las leyes (desde mi punto de vista una demostración de la falta de interés de diálogo y consenso para lograr el correcto funcionamiento del país), y que lamentablemente los vimos recientemente ante la posibilidad de no brindar quorum para el tratamiento en Sesiones Extraordinarias, del Proyecto de Ley por el cual se intenta aprobar el Consenso Fiscal 2019, enviado por el NUEVO poder Ejecutivo.

En este punto, queda reflejado, que la utilización excesiva de esta metodología en los gobiernos anteriores, no solo significa una pérdida significativa del caudal político  sino un mensaje negativo hacia la ciudadanía en cuanto al apego en el cumplimiento de las leyes, exigiéndole luego a la ciudadanía el respeto de las mismas (especialmente el pago de los impuestos); y creando conflictos con las provincias, como son los últimos Decretos de Necesidad y Urgencia dictados (Dtos.561 y 567/2019), que generaron planteos de inconstitucionalidad por violación del régimen de coparticipación federal de impuestos; desconocimiento el principio de "legalidad" en materia tributaria; "exceso de actividad delegada"; y que el estado nacional, deshonró el acuerdo "Consenso Fiscal del 13.09.18." presentados por varias provincias.(una historia repetida).

A esta medida hay que sumarle entre otros, el DNU 669/2019 que dispone la modificación del método de actualización de los montos de las indemnizaciones derivadas de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, con aplicación retroactiva, la que motivó una acción de amparo por parte del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.

Otros DNU que contribuyen a la falta de seguridad jurídica:

Como señalara anteriormente en el informe de la CAC todos los gobiernos democráticos dictaron diferentes DNU, en el último período presidencial se pueden citar el 601/19 sobre hidrocarburos y recursos naturales, el 58/19 de asignación en forma directa a la empresa argentina de soluciones satelitales, el 1206/16 que modificó el Régimen de Sinceramiento Fiscal y para el Blanqueo de Dinero y Bienes No Declarados por parte de familiares de funcionarios públicos, y la lista continúa con todos los presidentes de períodos democráticos anteriores.

b) Aduanas interiores. Última creación de las provincias para obtener mayor recaudación en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos.

En este último tiempo, también hemos sido testigos de la constante innovación o creatividad en materia tributaria de las provincias y los municipios con el propósito de lograr una mayor recaudación, violando también normas de nuestra CN. El artículo 8 establece que: "Los ciudadanos de cada provincia gozan de todos los derechos, privilegios e inmunidades inherentes al título de ciudadano en las demás…."; agregando el artículo 9 que "En todo el territorio de la Nación no habrá más aduanas que las nacionales, en las cuales regirán las tarifas que sancione el Congreso.

c) Nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos (con fecha límite de sanción en 1996). Otro incumplimiento.

Recordar que en las "Disposiciones Transitorias" de nuestra CN, la "Sexta señala: …"establece sancionar un Régimen de Coparticipación" conforme lo dispuesto en el inciso 2, del Artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal… antes de la finalización del año 1996 (es decir, que estamos a la expectativa si dentro de dos años, también estaremos festejando el 25° Aniversario de este mandato Constitucional no cumplido a esa fecha).

En este tema, podríamos seguir enumerando incumplimientos de otros artículos de nuestra Constitución Nacional, pero no lo permite el espacio destinado para esta nota, agregando que esto es lo primero que debe cambiar).

2) La necesidad de encarar una Reforma Tributaria consistente en el tiempo, y no un simple parche.

Como consecuencia de la sanción de la reciente reforma tributaria ( Ley N° 27.430, solo efectuó reflexiones sobre algunos temas que considero son el fondo del endémico problema de las finanzas públicas de la Argentina, haciendo referencia a la doctrina existente desde hace mucho tiempo y a la evolución de nuestra economía, ya que para aquellos que hemos decidido seguir la carrera de Contador Público, y posteriormente especializarnos en el tema tributario, vemos con desilusión que se siguen cometiendo los mismos errores generando efectos económicos y sociales no deseados, al no fijarse objetivos primordiales que no deberán ser modificados, cualquiera sea el signo político que gobierne.

Finanzas Públicas

Para simplificar el análisis podemos definir en forma simple que las fianzas públicas tienen por objeto examinar como el Estado, obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos. Héctor Villegas (1) y señala que la debida comprensión del significado requiere recurrir a cuatro nociones fundamentales íntimamente vinculadas entre sí: necesidad pública, servicio público, gasto público y recurso público (principalmente impuestos) y agrega que las necesidades públicas absolutas nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación del Estado y cuyas características son: ineludibles, de lo contrario no se concibe una comunidad organizada, imposible de satisfacer por cada individuo aisladamente, dando nacimiento y justificación a la existencia del Estado.(entre ellas cita la defensa exterior, orden interno, administración de justicia, etc.), y agrega que al tomar los fines económico sociales, surgen las necesidades relativas que son también de su incumbencia (educación, salubridad, asistencia social, transporte, comunicaciones, etc.). Es decir, que ya está todo escrito y no es necesario inventar nada, y además, es lo que hacen los países desarrollados.

Aquí deberíamos preguntarnos si se ha aplicado en determinadas etapas esa teoría y la misma no tuvo los resultados esperados, podríamos decir que no resulta sustentable en el tiempo un proceso de redistribución como se plantea, sin la creación previa de una economía sólida. Pero

es importante resaltar, lo que señala Villegas en la obra citada (2) cuando se refiere a que las escuelas sociológicas, cuyo inspirador es Wilfredo Pareto, establece que dada la heterogeneidad de las necesidades o intereses de los componentes de la colectividad, los juicios de los individuos quedan en realidad subordinados al criterio y voluntad de los gobernantes, que establecen su orden de prelación según criterios de conveniencia propia. Esta teoría introduce un nuevo concepto que si bien fue criticado, ha sido de gran utilidad, ya que no puede desconocerse la realidad del Estado.

Fue Griziotti quien convencido de la insuficiencia de las teorías económicas y objetando a Pareto, se orientó a un concepto integral de las finanzas, pero con predominio del elemento político, ya que primordialmente los procedimientos de los cuales se vale el Estado para procurarse recursos son en su mayor parte coercitivos (impuestos) y están guiados por criterios políticos, así como son políticos los criterios de repartición de la carga tributaria entre los particulares.

El profesor Dino Jarach no coincide cuando escribe el prólogo de la obra de Griziotti haciendo notar que no considera el elemento financiero como un proceso también económico, aún cuando resulta indudable que la actividad financiera tiene sus límites en los medios escasos de la economía, de los cuales se abastecen las finanzas públicas.

Una nueva Reforma Tributaria

Este es un tema fundamental para el futuro de nuestro país, ya que la constante en nuestros antecedentes es de indisciplina fiscal permanente y queda en evidencia ya que en los últimos 60 años (al menos hasta 2002, hubo en el país 124 leyes de amnistía, 206 moratorias impositivas - cada una de ellas fue "la ultima" -, 854 excepciones a distintos impuestos,49 "pagos únicos y definitivos", 175 "presentaciones espontaneas",43 estados de emergencia económica y 17 "pagos por única vez"..., pudiendo agregar los últimos blanqueos.

Resulta trascendente este tema, porque la Argentina deberá renegociar la deuda y en esa instancia lo que debe lograr, es convencer a los acreedores

que posee capacidad de pago que permitirá honrar los nuevos vencimientos en la medida que se obtenga un nuevo cronograma de vencimientos, garantizando su cumplimiento y además pueda atender las demandas internas de su sociedad, pero para ello el país debe crecer económicamente.

Los aspectos esenciales y sin entrar en aspectos técnicos específicos, es cumplir con algunos requisitos elementales y dejar de lado aquellos que ya fueron aplicados y no dieron el resultado esperado, incentivando a la evasión y competencia desleal. ( nuestro país cuenta con una gran cantidad de leyes, pero son pocas las que se cumplen).

Lucha contra la evasión.

Dentro de los temas esenciales debería preverse intensificar una política de Estado de "Lucha contra la Evasión (Nacional, Provincial y Municipal) dotando a los organismos fiscales con los recursos necesarios para cumplir su objetivo. Según datos del IARAF (Instituto Argentino de Análisis Fiscal) la reducción que por cada 1 p.p. que se logra en disminuir la evasión en un grupo de impuestos (IVA, Ganancias, Seguridad Social) genera de manera directa fondos por un equivalente a un 0,26% del PIB (aproximadamente $ 55 mil millones de 2019), es decir una cifra superior de la difundida por los medios para destinar en forma inmediata a la lucha contra el hambre.

El aumento de la recaudación debería contribuir en forma paulatina a reducir la carga tributaria para todos y lograr ser más competitivo, ya que en muchos casos representa el 50% del valor del producto.

Las distintas informaciones emanadas de diferentes medios y organismos nacionales e internacionales hablan de una evasión del 30% tanto en IVA como de trabajadores no registrados. La manera que se instrumentará para enfrentar este problema produciría un efecto positivo.

Incentivos Tributarios

En estos períodos de crisis debería analizarse en forma minuciosa cuales son los sectores que deberían favorecerse (en especial aquellos que sean exportables, ya que mejorarían nuestra balanza comercial y permitirían cumplir los compromisos asumidos en la deuda) en forma temporaria como lo recomienda toda la doctrina (3) (4)

Los tributos producen en la economía efectos adicionales a la mera transferencia de fondos del sector privado al sector público; esto significa que los tributos en muchos casos son utilizados para alcanzar ciertos objetivos económicos que difieren del recaudatorio. Vale recordar (hoy de mucha actualidad) que en la conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (2004) se sostuvo que: "La mayor utilización de los incentivos es prueba de una competencia más intensa, sobre todo entre ubicaciones semejantes y geográficamente próximas. Los gobiernos que tratan de atraer las inversiones hacia sus propios territorios muchas veces se encuentran inmersos en diversas "guerras de licitaciones", en que los inversores provocan el enfrentamiento entre distintas ubicaciones, que se esfuerzan por ofrecer programas de incentivos cada vez más atractivos para conseguir una inversión. Esos enfrentamientos suelen ser de alcance regional o local, en cuanto reflejan la competencia de diferentes países, o entre regiones, provincias o ciudades dentro de un país.(5)

3) La determinación del Estado y la acción del Organismo Fiscal como factor fundamental para la reforma.

Una Reforma Tributaria debería contribuir al crecimiento económico y favorecer la producción (especialmente de las economía regionales, y en consecuencia buscar que los desarrollos involucren a todos los ciudadanos del país).

Los incentivos fiscales (especialmente diseñados y con controles estrictos), para cada una de las economías regionales, hacen a su mayor productividad y competencia. Particularmente debería analizarse en profundidad el caso de las PyMEs y considerar un régimen especial para éstas y otro en función a la zona en la cual desarrolla su actividad, tomando en cuenta las asimetrías regionales que afectan su productividad y desalientan el desarrollo local (en especial considerando los costos de logística en un país de las características como el nuestro y que seguramente sería el motivo de un análisis especial). Un primer intento fue la Ley 27.264 (Programa de Recuperación Productiva), que si bien fue un primer paso hacia esa dirección, al poco tiempo resultó insuficiente, ya que la crisis económica provocó que las ventajas se diluyeran y requirió del dictado de nuevas medidas, que también resultaron insuficientes.

Recordando las palabras presidente del BID (Enrique Iglesias) quien en una asamblea de dicho organismo sostuvo que las Pymes son el mejor antídoto contra la pobreza, y el desarrollo de este segmento de empresas constituye un aspecto de relevancia fundamental para todos los países que quieran combatir dicho flagelo. Hoy las PyMEs necesitan en forma urgente herramientas que le permitan crecer, bajar sus costos de estructura recuperar su posición en el mercado, y para ello los mecanismos de incentivos fiscales y programas de financiamiento son elementos fundamentales.

4) "Hambre y Pobreza"

Tratando de no ser reiterativo creo que merecen mencionarse nuevamente los comentarios que se hicieran oportunamente en este Suplemento por el Dr. Mario Rapisarda, publicada en más de una oportunidad en este Suplemento Fiscal y Previsional.

"El sistema tributario no está preparado para acompañar actos solidarios porque en el impuesto a las ganancias se permite la deducción de donaciones sólo si se efectúa a entidades exentas y hasta un determinado límite [Art. 81 inc. c) de la ley], caso contrario el art. 57 dispone que esa donación de bienes debe tributar como una venta normal.

Y en el IVA el artículo 58 del decreto reglamentario expresa "Si un responsable inscripto destinara bienes, obras, locaciones y/o prestaciones de servicios gravados, para donaciones o entregas a título gratuito, cualquiera sea su concepto, deberá reintegrar en el período fiscal en que tal hecho ocurra, el crédito por impuesto que hubiere computado…". Para el IVA siempre hay que reintegrar el crédito fiscal, incluso si la donación la recibe una entidad exenta. Lo absurdo del caso es que si en vez de donarlos decidiesen tirar dichos bienes a la basura podrían ser deducibles del impuesto a las ganancias y nadie impugnaría esos créditos fiscales por tratarse de situaciones propias del negocio que el fisco no puede cuestionar.

Quiere decir que todos aquellos actos que las empresas, los comercios e incluso los particulares realizan para efectuar donaciones (alimentos y bienes de primera necesidad) lejos de ser alentados por nuestras normas tributarias son PENADOS!!

Entonces debemos pensar si nuestros legisladores se involucran adecuadamente con esta problemática, porque no puede dejarse librado a su suerte a aquellas organizaciones que conforman por ejemplo la red argentina del banco de alimentos, los comedores comunitarios o cualquier otra entidad que sin estridencia y con mucho esfuerzo intentan socorrer a un importante sector de la población que se encuentra en la pobreza. Pero si donar es penado por los tributos esto debe cambiar. Porque no podemos permitirnos cobrar impuestos a los actos solidarios!!!

Y no debemos caer en la trampa de pensar en brindar alimento o trabajo... El estado debe crear las condiciones para proporcionar trabajo y acercar alimento para el más necesitado!!

En esta columna tratamos, y en especial la que hoy señalamos es la más curiosa y absurda de todas…, porque coincidimos con el distinguido neurocientífico Dr. Facundo Manes cuando señala que "la mejor inversión que puede hacer un país es la del conocimiento", y entonces nosotros podemos afirmar que la mejor reforma impositiva que podemos instrumentar es la que permita que todos los argentinos lleguen a alimentarse adecuadamente para que desarrollen todo su potencial intelectual, y entonces con una población mejor preparada podríamos acceder a producir mejores bienes y servicios al ser más propicio el contexto a la atracción de las ansiadas inversiones.

Solo resta esperar que los legisladores decidan reglamentar un adecuado sistema de estímulos y controles la donación de alimentos, y modifiquen las normas impositivas que las penalizan. Solo de esa forma podremos vislumbrar ese horizonte de "hambre cero" que hoy resulta esquivo…..

Conclusiones

La Reforma Tributaria es condición necesaria, como así también el tema de seguridad jurídica y esto queda demostrado, cuando en su momento fue implementado el beneficio de "Estabilidad Fiscal" en los incentivos a la Minería y a la Ley de Software, quedando corroborado en el crecimiento inédito de esas actividades, demostrando donde está una de las principales claves.

Para finalizar, respecto de los "Incentivos", reiteramos la referencia de la introducción de la "Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo" a la que hice mención anteriormente, donde también señala que:"Una de las características de la globalización es la competencia mundial por la IED (Inversión Extranjera Directa)…. Los incentivos son uno de los instrumentos normativos utilizados con este fin. Además se utilizan para aumentar los beneficios resultantes de la IED para los países receptores. Puede implicar ayuda financiera, beneficios fiscales u otros alicientes… Los estudios realizados indican que el número de países que conceden a la inversión y la gama de posibles medidas de incentivo está aumentando.

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(1) Héctor B. Villegas, "Curso de finanzas. Derecho financiero y tributario, Editorial Depalma, 5ta. Edición, ampliada y actualizada. (Pag.2 y 4).

(2) Obra citada de Villegas, (pags12 y 13).

(3) "Política fiscal crecimiento a largo plazo"(publicado por el Dpto. de Asuntos Fiscales del F.M.I.), los autores Vito Tanzi y Howell H. Zee sostienen que "la política impositiva podría tener un impacto significativo tanto sobre la acumulación de recursos como sobre el progreso tecnológico mediante el otorgamiento de incentivos fiscales, que de una forma u otra existen en casi todos los países (desarrollados y no desarrollados) para promover actividades de tipo inversión e investigación y desarrollo.

(4) según Marcelo Lescano, citado por el profesor Ortega en el Seminario deRegímenes de incentivos fiscales: "La caída de recaudación en el corto plazo originada en elotorgamiento de franquicias tributarias, se recupera más que proporcionalmente en el tiempo si losobjetivos tenidos en cuenta para la implementación del régimen fueron formulados correctamente".

(5) Naciones Unidas (2004) Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo – "INCENTIVOS" – Colección de publicaciones de la UNCTAD sobre temas relacionados con los acuerdos internacionales de inversión. (Nueva York y Ginebra)

(6) "Argentinos" (2008), de Jorge Lanata, Editorial Cúspide.

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*José María Caruso, es Contador Público (UBA), profesor universitario de posgrado de diferentes universidades de país, dirige este Suplemento Fiscal y Previsional junto al equipo de colaboradores desde su creación y es asesor tributario.