Después de cuatro décadas de insolvencia fiscal, se ha instalado en nuestro país un nuevo consenso político sobre la necesidad de no gastar sistemáticamente más de lo que recaudamos. El presidente Néstor Kirchner; el ministro de Economía, Roberto Lavagna, y diversos políticos de la oposición han expresado la importancia de la solvencia fiscal. Sería grave entonces si no se cumpliera con las metas establecidas en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) aprobada el año pasado, como sugieren algunos analistas.
Veamos si esto es así. La LRF establece en su artículo Nº 10 que “la tasa nominal de incremento del gasto público primario no podrá superar la tasa de aumento nominal del Producto Bruto Interno prevista en el marco macrofiscal mencionado en el artículo Nº 2, inciso d) de la presente norma . El marco macrofiscal al que alude es aquel que debe presentar el Poder Ejecutivo al Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal antes del 31 de agosto de cada año. Dado que en 2004 aún no estaba constituido este Consejo, y que por lo tanto no se le presentó el marco macrofiscal, por definición resulta imposible incumplir con el artículo
Nº 10 de la LRF durante 2005. Recién en 2006 se podrá observar si se incumple o no.
Sí, en cambio, resulta preocupante que el gasto nominal está creciendo a una tasa mayor al crecimiento del PIB nominal previsto en la Ley de Presupuesto 2005. El gasto nominal aumentó 30% en el primer semestre de 2005 con respecto al mismo período del año pasado, mientras que el PIB nominal debía crecer un 12% según el presupuesto 2005. De continuar esta tendencia, podría incumplirse con la LRF en 2006.
Sin embargo, la cuestión de fondo es si el nuevo consenso político en torno a la solvencia fiscal realmente se ha institucionalizado. Debemos recordar las experiencias recientes: la anterior Ley de Responsabilidad Fiscal de 1999 y la Ley de Déficit Cero de 2001 fueron violadas inmediatamente luego de su sanción, al fijar metas incumplibles en medio de la recesión y posterior crisis. Esa lección fue aprendida, y los límites que fija la actual LRF son mucho más flexibles –por ejemplo, considera cláusulas de escape para épocas de recesión– y, por lo tanto, cumplibles. Además, la experiencia mundial nos muestra que las leyes de este tipo no alcanzan para garantizar la solvencia fiscal. Como ejemplo, basta mencionar el incumplimiento que sufrió el Pacto de Crecimiento y Estabilidad de la Unión Europea. Hay que entender que una ley por sí misma, aunque fuera perfecta, no garantizaría la solvencia fiscal.
Lo que sí le podemos pedir a la LRF es que sea un primer paso para establecer un andamiaje institucional y cultural que garantice la solvencia fiscal. Si esta ley se cumple, si los funcionarios se acostumbran a su cumplimiento y nuestros representantes aseguran su obediencia, entonces estaremos dando pasos en el sentido correcto.
La prueba
La prueba de fuego vendrá cuando cambien las circunstancias, por ejemplo, si empeora la situación económica, resintiendo los ingresos fiscales. Para que ese momento nos encuentre preparados, es fundamental comenzar a cumplir la LRF en todos sus aspectos. En este sentido, resulta preocupante que en el mismo presupuesto 2005 se haya limitado su aplicación, al otorgarle poder de aumentar el gasto corriente al jefe de Gabinete sin sujeción al artículo 15 de la LRF. Lo que sucedió no es ilegal, pero viola el espíritu de esta Ley, además del espíritu de la división de poderes, ya que es el Congreso quien debe aprobar la asignación de recursos públicos. Llama la atención además que esta delegación de facultades se produjo apenas un par de meses después de aprobada la LRF.
Por último, los ciudadanos tenemos que entender la importancia de la solvencia fiscal, y pedirles a nuestros representantes que la defiendan. Para ello, es necesario que el seguimiento del cumplimiento de la LRF sea más simple y transparente. Actualmente para calcular si la Nación y las provincias están cumpliendo con la Ley, es necesario esperar hasta fin de año los datos de la ejecución presupuestaria, o bien elaborar una investigación en profundidad, para lo cual muy pocos tienen el tiempo o los conocimientos necesarios.
A diferencia de otros colegas que ponen más fe en que las leyes duras influyan en el comportamiento de la sociedad en su conjunto, consideramos que las leyes deben reflejar los consensos sociales y políticos, y forman parte, una parte importante, pero parte al fin, de un proceso de reforma. La LRF y su implementación es una oportunidad para consolidar la solvencia fiscal, afianzando así el crecimiento y la equidad, para lo cual es necesario asegurar su cumplimiento y perfeccionarla con la práctica.