En este artículo, el autor realiza una síntesis de su reciente obra (1) publicada, la cual se enfoca en evaluar el desempeño de las políticas públicas distributivas en lo social frente al reparto de los recursos tributarios destinados a la pobreza en los últimos 30 años.

I. La coparticipación frente a la problemática de la pobreza

Si bien en algún momento histórico de nuestro país, la asignación de recursos financieros destinados a lo social formó parte de la distribución secundaria en la Coparticipación Federal de Impuestos (CFI) como un indicador más en el reparto, a partir de la vigencia de la Ley N° 23.548 (hoy obsoleta) se comenzó a desarrollar una épica tarea con el objeto de intentar conciliar la totalidad de los intereses de las veinticinco jurisdicciones, incluyendo a la Nación en lo referente a los distintos tópicos que hacen al reparto de recursos tributarios.

El citado régimen, desde la perspectiva de reparto de recursos entre los diferentes niveles de gobiernos presenta un alto grado de complejidad, ineficiencia y poca elasticidad del sistema, fruto de las reformas sufridas impulsadas por las distintas crisis económicas e institucionales pasadas a lo largo de nuestra intensa historia. Ello, no resultó neutro en cuanto a sus efectos sobre los ingresos que dejaban de percibir las provincias, quedando estas últimas con el transcurso de los años ajustadas en su autonomía financiera y dependientes de las transferencias del Tesoro Nacional, quedando casi estéril pergeñar una efectiva gestión pública, a través del impulso del desarrollo en materia económica y de empleo y de la atención de la cuestión social de manera más eficiente y concluyente. La caída en desuso de los indicadores de desempeño inicialmente establecidos y el predominio del criterio de oportunidad y discrecionalidad afectaron la equidad distributiva y consumaron las asimetrías históricas en función de la cuantía de las transferencias hechas por el gobierno central a las regiones ganadoras y perdedoras de los estipendios.

Ahora bien, de la observación de cada una de las normas de los distintos regímenes implementados en la lucha contra la pobreza, incluidas en la CFI, la obra devela con distintos análisis que "son casi todas de carácter anómalo respecto a los fines que pretenden atender", denotando distintos tipos de fragilidades legislativas. Respecto al origen y fines de las normas, todas responden a diferentes tipos de reclamos sociales en tiempos de crisis de nuestra Nación, quedando reflejado ese espíritu en la letra del legislador.

Gran parte de estas normas quedaron obsoletas, alcanza una lectura ligera para ver la criticidad de la urgencia social de ese momento histórico y la coyuntura política, sin evidenciarse ningún tipo de perfeccionamiento positivo de las normas, ni de justificación de preeminencias entre ellas.

De ello, se deduce que gran parte de la desinteligencia legislativa fue la falta de coordinación de estas normas, cuando se debería haber tendido a un "texto unificado" para armonizar en sus alcances fines concatenados, promoviendo una diligente iniciativa a los proyectos y una marcada robustez de los recursos, de manera de concentrarlos y distribuirlos de forma equitativa. Asimismo, hubiera resultado esencial establecer protocolos en la totalidad de los tópicos de control, reparto y revisionismo con respecto a los plazos de vigencia.

Parte de una posible alternativa puede radicar en la forma en cómo se compone el fondo social y las posibles restricciones que puede contener y si éstas son suficientes para alcanzar los logros que persiguen.

Pero también, resulta imperativo señalar que hay "fenómenos" que no esperan el acuerdo político y económico, sino que avanzan y se extienden bajo sus diferentes formas y necesidades, son dinámicos, siendo su principal protagonista "la pobreza" en Argentina.

II. La pobreza frente a su análisis

Cuando se aplican políticas públicas en materia social, resulta imperativo contar con los datos en tiempo real para abordar el problema de forma superadora. Pero, en Argentina, se han registrado distintos momentos donde reinó la desinformación de los datos estadísticos sobre pobreza, indigencia y desempleo, entre otros datos sensibles en lo social como resultado de las distintas debilidades institucionales en el INDEC, planteadas desde la sujeción y dependencia del organismo frente al poder central. Tales irregularidades lograron instalar la duda sobre la veracidad del trazado del mapa federal sobre la problemática en la cuestión social. Esas singulares circunstancias motivaron la búsqueda de distintas alternativas para el repensar en quién poder delegar las misiones y funciones en materia de relevamiento, proceso, manejo y elaboración de los datos censados y la publicación final y pública de las estadísticas de gestión gubernamental de cualquier nivel.

Asimismo, se abordó la controvertida forma de medición de la pobreza e indigencia en Argentina, resultando ser un sistema rígido, visto así por el método adoptado sobre la canasta alimentaria, ya que se asume que existe una sola canasta básica alimentaria "universal" y que ésta no toma en cuenta distintas y diferentes necesidades en el consumo de calorías, ni la variedad sobre la cual se sustenta la base alimentaria de las dietas de los habitantes de la región norte respecto de los habitantes de la región sur. A esto, se agrega el método discreto para la medición de la canasta básica total, la que depende de la aplicación de una formula sobre la inversa del coeficiente Engel, método sencillo de aplicación, pero de dudosa exactitud en los cálculos, toda vez que el método citado excluye del análisis un conjunto de elementos, variantes y variables que hacen a la disparidad entre regiones de los costos para la supervivencia con dignidad, pudiendo citar como factores preponderantes en sus costos: los gastos por alquiler de vivienda, las tarifas de los servicios públicos, los subsidios a los combustibles líquidos y gaseosos, el costo del transporte, la ropa, los alimentos, siendo sin dudas un método ortodoxo que se encuentra sujeto a un método perfectible en sus guarismos y manejos.

Además, se lleva a juicio de valor las posibles implicancias de establecer y cuantificar las canastas básicas alimentarias y totales regionales, constituir una nueva autoridad de aplicación multidisciplinaria en cada región, con la misión, entre otras, de armonizar los datos de las provincias representadas y conformar una "CBA y CBT por región" atendiendo las disparidades de costo que las afectan. Ello, permitiría identificar las necesidades prioritarias, antes de la distribución de los recursos en lo social, otorgar un valor estratégico a la generación y publicación de datos estadísticos (genuinos) que hacen a la cuestión social.

De esta manera, se podría establecer un "nuevo mapa social, territorial", que reflejara las distintas realidades provinciales, y pusiera de manifiesto la fragilidad de aquellos ciudadanos que se encuentran en situaciones económicas menos ventajosas que el resto, permitiendo focalizar los programas de contención e integración social.Para esta nueva cartografía sería estratégico darle una dinámica a la información y valorar la eficacia del dato estadístico, con el fin de avancesde la política y la gestión pública, de manera continua, por parte de las diferentes autoridadesy la propia ciudadanía. De esta manera, se podría retomar la ecuación sobre la gobernabilidad frente a resultados visibles y tangibles en el campo de lo social.

III. El derecho sobre la protección social

Uno de los temas esenciales son los aspectos legales sobre las incumbencias de los derechos de la protección social contenidos en la Carta Magna, como fueron receptados en la disciplina de las finanzas públicas y, en particular, en la faz del derecho presupuestario, relacionado al gasto social y a las partidas presupuestarias destinadas a tal fin. Lo que ha permitido verificar distintas debilidades que presenta el sistema legal presupuestario, frente a la licitud de la discrecionalidad del poder central en generar cambios del destino de las partidas máxime, cuando fueron aprobadas por el Congreso Nacional mediante una ley federal. Las evidencias históricas demostraron que los cambios fueron motivados frente a la coyuntura y ajustados a los sucesos económicos, domésticos e internacionales, siendo su criticidad y solvencia, el grado de contracción del ciclo económico.

El análisis además abarca si existe alguna distinción entre el gasto social y el resto de las partidas presupuestarias referidas no al orden de nomenclatura e identificación del ítem según los manuales presupuestarios, sino asu categorización. En ese sentido, se realizó un análisis histórico de los distintos tipos de atropellos a los derechos vinculados al derecho a la vida frente a la administración de recursos destinados al gasto social, sólo encontrando el verdadero destino de esos recursos que deben atender, mediante un reencausador de conducta ejecutiva, siendo éste, el fallo judicial. Esto dio como resultado, en materia financiera, que no se registra alguna distinción superlativa del gasto social con respecto al resto de las partidas presupuestarias.

De esta manera, quedó en evidencia la falta de cualidades jurídicas con las que deberían estar dotadas algunas de las partidas presupuestarias sociales.

Perfeccionando lo planteado hasta aquí, se trata, entonces, de aplicar un criterio unívoco, que atienda la conexión entre las cualidades especiales que deberían poseer determinadas partidas presupuestarias, sin perder el lazo constitutivo del origen de los fondos (impuestos que se coparticipan por su producido), la forma eficaz y racional de distribuirlo (coparticipación federal), la efectiva llegada financiera en cuanto a su distribución, con una identificación previa (estadística, relevamiento geográfico, autoridad de aplicación, presupuesto) de los verdaderos titulares de derecho (cumplimiento del mandato constitucional).

IV. La distribución en lo social

Más allá del camino que nos señala el derecho en materia de protección social y del bien jurídico que debe proteger, existen diferentes debilidades en el proceso de redistribución que deben recorrer esos recursos asociados a la cuestión social en todas sus dimensiones y por las distintas etapas que deben atravesar, que contribuyen a la propia conformación de la masa. Esto sumado a lo que se debe financiar, la anómala repartición entre las jurisdicciones participantes y las distintas reglas de distribución y asignación, se termina por consolidar en cada instancia el hecho de que se ponga en jaque la ansiada justicia redistributiva y social.

La falta de acuerdos federales denotó al presente la imposibilidad institucional de brindar un remedio eficaz al "reparto consensuado de recursos públicos", medido en función de parámetros objetivos. En este trabajo, se resaltan los recursos con destino a los sectores de mayor sensibilidad social y su ascendencia social.

Los diversos desacuerdos políticos entre la Nación y las Provincias, y entre provincias entre sí, están casi todos basados en los aspectos económicos y financieros del reparto y la suficiencia de los recursos fiscales propios y coparticipables.

Esta circunstancia en particular es la que determina la limitación a la gestión pública del "hacer".

Sin más, resulta necesario volver a lo que fue una "reflexión del Estado", pensando en generar un cambio de rumbo, reencauzar una parte del problema social de la pobreza desde la perspectiva del reordenamiento integral desde la disciplina de las finanzas públicas. Ello debe ser llevado adelante mediante la reconciliación racional de la política impulsada desde el federalismo fiscal, pero también social, confiriendo una buena herramienta dinámica como la Coparticipación Federal, la que debería "administrar con equidad el conflicto social en sus distintas realidades y necesidades, siendo en la actualidad la promotora y generadora del conflicto por los distintos efectos e impactos ocasionados en los estados provinciales y municipales".

Las decisiones ejecutivas tardías de aplicación del gasto social frente a las necesidades urgentes hacen que su efectividad sea casi estéril, ya que no siguen la propia dinámica de ese fenómeno y, en algunos casos, no llegan efectivamente al verdadero perceptor contemplado por la ley.

Por ello y sin dudas, una de las principales herramientas contra la lucha y contención de la pobreza es el reparto equitativo, justo y solidario de una parte proveniente de la recaudación de impuestos nacionales coparticipables y de, otros que poseen asignación específica por los fines que persiguen. Pero esa distribución debe basarse en políticas de mediano y largo plazo, que puedan generar escenarios políticos-económicos-sociales estables para pensar en el cambio generacional apuntado al atesoramiento del capital humano, que, junto con las políticas de creación y sostenimiento del trabajo, se convertirán en uno de los instrumentos para afianzar la movilidad social, entre otras cuestiones.

La mayor apuesta debe estar centrada en el crecimiento económico del país en su conjunto, además de lo emergente. Pero, parte de los nuevos desafíos que enfrentan las nuevas administraciones gubernamentales consiste en profundizar la "igualdad de oportunidades y derechos" sobre la protección social, a través de palabras y hechos verificables, y tender a mutar medidas paliativas de la pobreza visto como una medida de emergencia y transformarlas en medidas reparadoras y superadoras de ese mal a mediano plazo.

En tal sentido, esa igualdad de oportunidades y derechos está profundamente ligada al concepto de equidad redistributiva social, no debiendo interpretarse de otra manera. Se deberían implementar nuevos mecanismos idóneos en el reparto de recursos para solventar derechos fundamentales postergados y jerarquizar el bienestar general.

Sin embargo, a la fecha, este mecanismo no responde adecuadamente a los distintos sucesos coyunturales de la pobreza, como se van a develar en el desarrollo de cada uno de los 7 capítulos de la obra, en sus intensas 344 páginas.

Si bien la propuesta desarrollada en la obra citada no pretende remediar el tema de la pobreza, ya que tal problema está calificado como multidimensional y responde a distintas disciplinas, promueve obtener un ordenamiento profundo de los recursos públicos destinados a la protección social (no contributivos), hasta cumplir su ciclo virtuoso y materializar la prestación en las manos del verdadero perceptor de derecho.

Es relevante plantear la idea que, como parte de todo proceso analítico, no se trata únicamente de validar la existencia de algunos problemas como se van revelando, sino se debe aprender de éstos y generar nuevos canales para proponer posibles y necesarios cambios a las vigentes estructuras agotadas y obsoletas referidas al reparto de recursos para solventar el gasto público.

Lo analizado nos conduce a plantearnos si es posible implementar otro modelo viable desde la disciplina de las finanzas públicas basado en el reparto de recursos destinados a paliar, contener y superar la pobreza, basada esta transferencia de fondos según un enfoque de criterios objetivos y parámetros perfectamente delimitados, transcendiendo a la política de cada uno de los Gobiernos y convirtiéndose en una POLÍTICA DE ESTADO.

Para lograr este objetivo debe existir un consenso previo, basado en pactos políticos, económicos y sociales, a fin de que, una vez producidos los necesarios debates, se pueda proyectar una legislación acorde y de avanzada conforme a los nuevos tiempos que corren, dotando de determinadas garantías a los recursos con destino social, con objetivos perfectamente definidos y una visión dinámica.

Este tema, entonces, debe entenderse como un verdadero proceso de ciclos, que debe abarcar no sólo la constitución, sustentabilidad, suficiencia económica y modo de distribución; sino que, además, debe integrar las partidas presupuestarias, basado en cronogramas preexistentes, metodologías especiales de remisión y trazabilidad de los fondos según un nuevo marco de regulación y de control de auditoría gubernamental pero además de control ciudadano.

Por ello, el papel de las políticas públicas integradas con los diferentes sectores de la sociedad hace posible pergeñar la conformación una nueva herramienta sustentable en el tiempo, con un manto de protección legal de algunas de las partidas sociales, y profundizar en los objetivos sociales, con una corresponsabilidad entre los distintos gobiernos y el consejo ciudadano.

De esta manera, se podría inspirar un nuevo modelo de reparto de recursos públicos destinados a la pobreza, con criterio y visión federalista, no sólo fiscal, sino también social, convirtiéndose en una posible solución institucional y de gobernabilidad. Ello planteado como motor de la sustentabilidad y sostenimiento de un régimen de asistencia a los programas de integración y ayuda en lo social de orden federal, que parte de su objetivo es robustecer la ascendencia socio demográfica subyacente postergada.

La integralidad de la acción de las finanzas públicas, con implicancias positivas frente a la pobreza, es entendida como un trabajo con una visión macro sobre la unificación de los distintos regímenes diferenciados de recursos tributarios destinados en la problemática instalada de la pobreza, buscando alcanzar la homogeneidad de criterios basados en parámetros objetivos para su distribución, articulando desde circuitos de seguimiento administrativos y financieros que respondan, en su conjunto, a la gestión pública en cada uno de los distintos estamentos de gobierno y consistente por tipo de prestaciones o fines estratégicos que pretenden atender con transparencia en su reporte hacia los gobiernos, instituciones y a la misma ciudadanía.

(1) Hacia un Gran Acuerdo Político y Económico en Argentina. Una nueva propuesta distributiva en la coparticipación en la búsqueda de un federalismo de concertación fiscal y social. EDITORIAL DUNKEN. 2018.

(*) Daniel Soria, es Lic en Gestión Tributaria, con Posgrado de Especialización en Fianzas Públicas y Tributación (USAL), y en Procedimiento Fiscal y Derecho Penal Tributario y Previsional en la Escuela UNaM, Docencia y Pedagogía Nivel Superior en la Escuela de Graduados de la UNLAM. y Doctor en Ciencias Económicas. Investigador del Departamento de Ciencias Económicas y Docente en la Especialización en Impuestos de la Univ. de Belgrano. Director en Tesis de Maestrías y Posgrado. Mención Honorifica del XXIII Encuentro de Administradores Fiscales del Instituto de Estudios de las Finanzas Públicas Argentinas. Autor de artículos de las especialidadesen el orden nacional e internacional. E-mail: dasor01@gmail.com