La indisciplina fiscal ha sido por décadas la marca registrada de la economía argentina. El descontrol del gasto público tuvo su pico de máxima ebullición en los episodios hiperinflacionarios de 1989-90. Aunque hay muchos victimarios, la última víctima que se cobró la indisciplina fiscal fue el propio régimen de Convertibilidad de 1991-2001.

Hasta aquí hay pocos debates. Donde la discusión se pone más áspera es en cuanto al rol que jugaron las finanzas provinciales y el régimen de coparticipación en esta historia violenta de desequilibrios fiscales y volatilidad macroeconómica.

Durante décadas se ha debatido el régimen de coparticipación. Aunque tampoco se ha alcanzado un consenso en este aspecto, hay al menos dos ‘incentivos perversos’ que -con mayor o menor intensidad- se enfatizan en el debate: a) el incremento del gasto provincial no está atado al ‘costo político’ de recolectar impuestos (o no reducirlos); y b) la concentración de recursos en el nivel federal crea una suerte de ‘riesgo moral’ en las administraciones provinciales. Para poner este último punto en pocas palabras, existe una percepción (muchas veces corroborada en la práctica) que en un escenario adverso la Nación saldrá al rescate de la provincia en problemas.

La disciplina fiscal provincial sin precedentes observada durante los años 2002 a 2004 logró erosionar el ego intelectual de los académicos estudiosos de los incentivos perversos creados por el régimen de coparticipación. La sanción de la Ley de Responsabilidad Fiscal, que impone límites a la expansión del gasto público, parecía ser la solución a todos los problemas. Ciertamente existían motivos para el optimismo: una norma que pone límites a la expansión del gasto (que según la ley no podrá exceder la tasa de crecimiento del PIB nominal) es a priori un instrumento razonable para mantener a raya la indisciplina de aquellos gobernadores con horizontes electorales de corto plazo. Para algarabía de todos, el superávit primario alcanzó su máximo histórico con un resultado de 1.7% del PIB en 2004.

Una primera aproximación llevaba a una conclusión simple y quizás apresurada: los cambios institucionales introducidos (los límites al crecimiento del gasto público y los denominados ‘programas de financiamiento ordenado’) probaron ser efectivos. Pero el superávit primario provincial de 2004 cayó en más de la mitad durante 2005, en tanto 2006 amenaza con registrar un nuevo retroceso.

Si las reformas institucionales siguen en pie y la economía continúa a paso firme, ¿qué factores explicaron el sube-y-baja fiscal? Existen varias interpretaciones, ninguna de las cuales guarda relación con los cambios institucionales, aunque tampoco logra refutarlos. Primero, la crisis fiscal que sacudió las provincias en 2001-02 estaba presente en la memoria de los gobernadores que vieron arder sus provincias de la mano de la restricción fiscal y el descontento social.

Segundo, en un período de poderosa expansión del PIB nominal y la recaudación, los salarios públicos -que habían gambeteado la deflación salarial del último tramo de la Convertibilidad-permanecían estancados, tanto en la Nación como en las provincias. Una tasa de desempleo galopante hacía difícil justificar reclamos salariales en el sector público, relativamente protegido de la crisis de empleo por su estabilidad legal.

Tercero, las provincias han estado históricamente inclinadas a imitar el comportamiento fiscal de la Nación. La línea que se bajaba desde el sector público nacional era clara: el superávit fiscal es un ancla de expectativas y se prioriza sobre las demandas sociales y salariales insatisfechas. Las provincias respetaron la ‘línea editorial’ bajada desde la Nación.

A la luz de los factores que -a mi juicio- mayormente explican la performance fiscal de 2002-04 se deduce lo que ha cambiado en 2005-06: a) la crisis fiscal es ahora un mal recuerdo de escenarios políticos escalofriantes regados por cuasi-monedas provinciales; b) la desaceleración del crecimiento del PIB nominal y la recaudación ya no permiten compatibilizar incrementos de gastos con crecientes superávits; c) desde mediados de 2005 (por cierto, año electoral) ocurre un quiebre en la tendencia ascendente del superávit primario (en términos del PIB) y una aceleración del gasto en el nivel federal que abrió el grifo político para que las provincias -que venían replicando el comportamiento del gobierno nacional- hicieran lo propio.

Aunque hay mucha heterogeneidad entre provincias, algunas conclusiones pueden extraerse de estas reflexiones: 1) la ley de Responsabilidad Fiscal contiene demasiadas fisuras legales que permiten sortear la restricción de crecimiento nominal del gasto público primario; 2) los ‘castigos institucionales’ que establece la ley carecen de credibilidad en cuanto a su ejecución o no son incentivos suficientes; y/o 3) la posibilidad cierta de eventuales bailouts o rescates financieros por parte de la Nación siguen presentes en el marco de incentivos de las administraciones provinciales.

El caso de la provincia de Buenos Aires merece un punto aparte. No hay dudas que el carácter redistributivo que inspiró hace décadas el actual régimen de coparticipación castiga fiscalmente a la provincia más poderosa del país. Este es otro de los aspectos de la vieja discusión sobre la organización fiscal de la Nación y las provincias que vuelve recurrentemente como un fantasma del pasado.