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Retenciones a las exportaciones: por qué deben reimplantarse

Un repaso por las políticas aplicadas en los últimos años y los efectos que cada una de ellas provocaron. Qué medidas permiten lograr el sostenido desarrollo de las exportaciones, el saneamiento fiscal y la estabilidad económica.

por  MARIO J. BIBILONI

Contador Público (UBA); Despachante de Aduanas; Especialista en temas aduaneros y tributarios y consultor en Administración y Comercio Exterior. Es docente de Comercio Exterior en distintas especializaciones de Grado y Post-grado en distintas Universidades y diversas Instituciones Nacionales, Cámaras Empresarias, Instituciones etc. Además de ser autor de diferentes libros sobre la especialidad; siendo su email mario.bibilon@yahoo.com.ar
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Retenciones a las exportaciones: por qué deben reimplantarse

Luego de la corrida cambiaria sufrida en la primera quincena de mayo, el Presidente de la República ratificó su convencimiento de no volver a restablecer las retenciones a las exportaciones por tratarse de impuestos que afectan la producción y las exportaciones, implicando desasosiego y pérdida de competividad para el sector. Expresó también que de ahora en más quedaba bajo la responsabilidad del BCRA la tarea de bajar la inflación, Organismo que utiliza para ello la regulación de las tasas de interés, que se mantendrán altas mientras lo entienda necesario (ejemplo tasa del 40% anual de interés para contener la corrida cambiaria) las que se irán reduciendo a medida que lo haga el déficit fiscal. Vale decir que recién cuando los gastos del Estado no sean superiores a los ingresos; las tasas de interés volverán a ser una palanca de apoyo al crecimiento de la economía y no un factor recesivo (esto último de mi autoría).

Las erogaciones del Estado (hoy mayores que los ingresos) son de diversa índole. Entre ellas podemos citar: las de su propio funcionamiento, y las destinadas al bienestar de la población y la infraestructura el desarrollo: por ejemplo educación, obra pública, salud, jubilaciones, subsidios, vivienda, intereses del endeudamiento para cubrir el déficit fiscal, etc., mientras que los ingresos genuinos están constituidos por los impuestos y las rentas del Estado.

Para disminuir las erogaciones, el Gobierno echó mano a la pérdida del poder adquisitivo de los salarios, las jubilaciones, la disminución de la obra pública, y el bienestar general de la población (aumento de las tarifas de servicios públicos y quita de entrega de medicamentos por citar dos ejemplos),

Por el lado de los ingresos, convivimos con una de las mayores presiones tributarias produciendo que gran parte del dinero de la población vaya a manos del Estado, succionándolo del circuito del consumo, ahorro e inversión. A pesar de haberse recaudado 116.800 millones de dólares por el blanqueo instituido por Ley 27260 (cuyo principal destino era la recomposición de las jubilaciones y pensiones), la cancelación de deudas acumuladas con jubilados por reajustes en las jubilaciones se encuentra visiblemente retrasada

De allí que en lo inmediato (y en lo que estrictamente aquí interesa) el Gobierno seguirá financiándose cubriendo el déficit de sus ingresos con el auxilio de la Deuda Pública (con altos intereses), con el aumento de las tarifas (en la parte de impuestos que esta contiene) y con el recorte de las erogaciones

Me pregunté entonces, cual había sido el resultado obtenido con el sacrificio fiscal (y de la población por la traslación de la carga tributaria que ello implicó) producido por la eliminación de las llamadas retenciones a las exportaciones dispuesta por DNU 160/2016 y normas complementarias?

Me puse a analizarlo, y decidí compartir con ustedes los resultados de ello y las reflexiones que me merece

1. Las retenciones y la legitimidad de la imposición-por parte del Poder Ejecutivo

Las denominadas retenciones a las exportaciones son impuestos (derechos de exportación) que se aplican a las exportaciones definitivas de mercaderías, Se encuentran establecidos en nuestra Constitución Nacional del año 1853, quien en su artículo 4º instituye los derechos de importación y exportación con destino al sostenimiento de los gastos de la Nación (conjuntamente con otras contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General)

Es resorte del Congreso de la Nación gravar o eximir con estos impuestos. La Constitución Nacional ratifica esta atribución mediante el artículo 17º al disponer que "Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4º" revalidándola por el artículo 52º al establecer que corresponde solamente a la Cámara de Diputados tomar la iniciativa de las leyes sobre contribuciones. A través del actual articulo 75 inc.1 (ex articulo 67) atribuyó exclusivamente al Congreso de la Nación "legislar en materia aduanera y establecer los derechos de importación y exportación"

La ley 22.415 (Código Aduanero) en la Sección IX (artículos 635º en adelante) estableció los aspectos tributarios de la imposición de derechos de importación y exportación, precisando: los distintos tributos aplicables, hechos y momentos imponibles, normativa a utilizar para efectuar las liquidaciones tributarias, los responsables de la obligación tributaria y las causales de su extinción. Mediante los artículos 637º y 638º dispuso cual es el derecho de importación aplicable a las importaciones, y por artículo 726º y 727º hizo lo propio con los derechos de exportación.

La delegación de facultades tributarias al Poder Ejecutivo para su imposición o eximición fue establecida por los artículos 755º y 756º, sin que ellos fijaran un tope a la alícuota (proporcional advalorem) que podía aplicar. El Poder Ejecutivo por artículo 1° del Decreto N° 2.752/1991 (B.O. 13/1/1992) delegó a su vez en el Ministerio de Economía Obras y Servicios Públicos las facultades tributarias conferidas por el artículo 755

Su aplicación tuvo un sinuoso derrotero en la vida económica argentina, siendo utilizados y eximidos por los diversos gobernantes Este impuesto, en su carácter de impuesto al consumo, integra el costo de la mercadería exportada, y es susceptible de ser trasladado al importador del exterior mediante su inclusión en el precio de la mercadería (lo que se conoce como traslación) o recaer sobre los exportadores y sus proveedores cuando se exportan mercaderías con precios internacionalmente conocidos -generalmente los "comodities" - lo cual es denominado retraslación

Estas particularidades hacen necesario que las alícuotas a aplicar deban ser prudentes para que no afecten sensiblemente la rentabilidad de los exportadores o sus proveedores, y establecerse o eximirse mediante una adecuada planificación tributaria, debiendo contar con el respaldo institucional del Congreso de la nación teniendo en cuenta lo dispuesto por nuestra Constitución Nacional en sus artículos 4 y 17, y ratificado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo dictado en los autos Camaronera Patagónica S.A. el Ministerio de Economía y otros s/ amparo. C.486 XLIII donde objetó por inconstitucional la delegación de facultades tributarias concedidas al Poder Ejecutivo por la Ley 22415.

Sostuvó la CSJN en dicha oportunidad que "Nuestra Ley Fundamental prescribe, de manera reiterada y como regla primordial, tanto en el art. 4 ° como en los arts. 17 Y 52, que solo el Congreso impone las contribuciones referidas en el primero de ellos. Asimismo, este Tribunal ha expresado categóricamente que "los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas"(Fallos: 155:290; 248:482; 303:245; 312:912, entre otros) desechan do la pretensión del Poder Ejecutivo de extender al ámbito tributario la delegación legislativa prevista en el Art. 76 de la Constitución Nacional al sostener en el Considerando 9º (primero y segundo párrafo) que" debe enfatizarse, de manera correlativa, que ese valladar inconmovible que supone el principio de reserva de ley en materia tributaria tampoco cede en caso de que se actúe mediante el mecanismo de la delegación legislativa previsto por el art.76 de la Constitución" " En efecto, este Tribunal también ha sido contundente al sostener sobre tal punto que "no puedan caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76º) autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo" (Fallos: 326:4251)

2. La reimplantación de los derechos de exportación a inicios del Siglo XXI

Luego de casi una década de exención de derechos de exportación, a inicios del año 2002, el Poder Ejecutivo con sustento en la Ley de emergencia económica y publica (Ley 25.561) y en la facultad delegada por el Art. 755 de la Ley 22.415, mediante Decreto 355/2002, y Resoluciones ME 11/02 y 35/02 los reimplanta en forma generalizada. a todas las mercaderías exportables, creciendo paulatinamente su preponderancia en la recaudación de impuestos nacionales. Reimplantó también el control de Cambios (creando el Mercado Oficial primero y luego el Mercado Único y Libre de Cambios), fijando plazos para que los exportadores obligatoriamente ingresaran y negociaran las divisas, constituyendo esta medida uno de los pilares fundamentales de la administración de la paridad cambiaria de nuestra moneda y del flujo regular de divisas. Se mantuvo vigente hasta la derogación por parte del Presidente Macri.

3. La implantación de las exenciones de derechos de exportación a las exportaciones y la eliminación del Control de Cambios por parte del actual Gobierno

a) El contexto reinante en ese entonces

A fines del año 2011 y hasta la asunción del gobierno actual, el Poder Ejecutivo fue restringiendo las medidas de disponibilidad de divisas (y por ende de capitalización) a través de lo que se denomino el "cepo cambiario" disuelto por la Administración actual

Al asumir la presidencia el Ingeniero Mauricio Macri, decidió incrementar las exportaciones mediante la reducción o eliminación de los derechos de exportación de determinadas mercaderías, medida concretada por el DNU Nº 160/2015 y normas complementarias.

Debido al contexto de extrema regulación existente, la caída operada en las exportaciones en el año 2015 respecto del año 2014 (11.620 Millones de dólares estadounidenses), la mega devaluación generada a nuestra moneda (41,17% de depreciación entre el 17.12.15 y el 10.12.2015) y el crecimiento y estabilidad económica prometidos dentro del plan de crecimiento, estabilidad monetaria y libertad económica preconizado, la exención otorgada orientada a promover las exportaciones y la recuperación de mercados internacionales, contó con el apoyo de quien estas líneas escribe, advirtiendo sin embargo que la forma en que se implementaba (por DNU y no vía Congreso de la Nación) adolecía de deficiencias legales de instrumentación que ponían en riesgo la seguridad jurídica de sus beneficiarios y los resultados esperados, tal como había sucedido en la administración saliente con las exportaciones de las empresas comprendidas en el régimen de promoción minera a las que intempestivamente y por Disposición de una dependencia del Poder Ejecutivo, se las había privado de la exención otorgada por Ley de la Nación, por lo que la exención debía ser ratificada por Ley del Congreso de la Nación con salvaguardas especiales para que no ocurriera situaciones similares a la comentada. (extractado del trabajo publicado en el Suplemento Fiscal titulado "Incertidumbre Jurídica y efectos nocivos creados por la imposición de Tributos Aduaneros por parte del Poder Ejecutivo. Imperiosa necesidad de respeto de La Constitución Nacional")

b) El resultado obtenido

Transcurridos casi dos años y medio de aquella medida, el resultado es realmente diferente a lo que el Gobierno pretendía con ella.

a. Montos exportados en el periodo 2014/2017

Las exportaciones registradas en los años 2016 y 2017 levemente superaron el año en el que se registraron las menores exportaciones de los últimos cinco años (2015 con u$s. 56.783,95 Millones) acumulando para ambos periodos una diferencia negativa de u$s. 20.501,69 Millones respecto de las exportaciones registradas en el año 2014, año del mayor monto del periodo considerado (u$s. 68.404,35 Millones) con lo cual desde ese punto de vista, las exportaciones no habían crecido para nada como el Gobierno esperaba

b. La pérdida de recaudación por a eximisión de las retenciones durante el periodo 2014/2017. Efectos.

En el año 2014 se recaudaron u$s.10.358,85 Millones en concepto de derechos de exportación, los que descendieron a u$s. 8.191,91Millones en el año 2015; a u$s. 4.838,23 Millones en el año 2016 y a u$s. 3.992,83 Millones en el año 2017. Comparando las sucesivas recaudaciones con la obtenida en el año 2014, la pérdida de recaudación del año 2017 fue de u$s.6.366,02 Millones y las recaudaciones de los años 2016/17 respecto del 2014 implicaron una merma de u$s.11.886,64 Millones, perdidas que debieron cubrirse con otros impuestos (como los contenidos en tarifas que suben sostenidamente, percepciones, inmovilización de mínimos no imponibles, endeudamiento, pérdida del poder adquisitivo - impuesto inflacionario- recortes salariales y jubilaciones, etc.

Los derechos de exportación recaudados en el año 2014, como porcentaje de la recaudación total de impuestos de ese mismo año, representaron el 7,04% de ella; mientras que los del año 2015 representaron el 5,04%; los del año 2016 el 3,45% y los del año 2017, el 2,56%. Sistemáticamente cayó (sustancialmente) la recaudación implicando en el año 2017 una pérdida de recaudación del 61,45% respecto de la obtenida en el año 2014, y donde las pérdidas de recaudación acumuladas de los años 2016/17 respecto del año 2014 fueron del 114,75%

c. La incidencia de los derechos de exportación sobre las exportaciones como factor limitante del crecimiento Durante el año 2014 la recaudación de derechos de exportación representó el 15,14% de las exportaciones de ese mismo año, descendiendo dicha incidencia al 14,42% en el año 2015, al 8,37% en el 2016 y al 6,83% en el 2017. Conforme estas cifras la merma de la incidencia de los derechos de exportación en relación a los montos exportados fue por demás significativa (afectando así también la recaudación tributaria). Pero el estimulo otorgado a los exportadores con la exención no se reflejo en los resultados de los montos exportados en el periodo 2014/2017 (ver punto a) montos exportados)

d. La devaluación de nuestra moneda

En numerosas oportunidades los exportadores han reclamado la devaluación de nuestra moneda como medio necesario para poder ganar competitividad en los mercados externos y aumentar así sus exportaciones. Existe la presunción generalizada de que una importante devaluación de la moneda- (superior al crecimiento de los precios internos)- favorece las exportaciones. Veamos que sucedió.

Al inicio del actual Gobierno el valor del dólar estadounidense con respecto al peso era de $ 9,75 por dólar (10.12.2015) pasando a valer u$s 1= 13,07 el 31.12.2015 (devaluación del 34,75% en ese mismo mes) y al 31.12.2016 u$s.1= $ 15,85. Así fue que nuestra moneda acumuló una devaluación del 62,54% en un año. Durante el año 2017 se siguió devaluando paulatinamente hasta llegar al valor de 1 u$s. = 18,05 al cierre de dicho año, devaluándose 13,88% en ese año y acumulando una devaluación del 85,13% desde la asunción del Gobierno actual. La inflación acumulada en el periodo 2016 y 2017 fue del 75%, es decir un 13,51 % menor que la devaluación.

Durante el periodo 2014/2015 (este último considerado hasta el 10/12/2015) nuestra moneda se devaluó un 49,59% respecto del dólar, y según índices oficiales, la inflación acumulada fue del 75,7% (muy superior a la devaluación). Sin embargo las exportaciones de dichos años sumaron u$s. 125.188.300 Millones mientras que las exportaciones del periodo 2016/2017 sumaron (u$s 116.307.000 Millones) resultando estas últimas menores en un 7,09% de las del periodo 2014/2015

Resulta paradójico que habiendo sufrido retenciones muchísimo mayores en el periodo 2014/2015 que en el periodo 2016/2017 (14,78% en promedio en el periodo 2014/2015 y 7,6% de promedio del periodo 2016/2017) y una devaluación de nuestra moneda inferior a la inflación, las exportaciones del periodo 2014/2015 hayan sido superiores a las del año 2016/2017, teniendo en cuenta además que los exportadores de este último periodo no fueran víctimas de las prohibiciones de exportación que sorpresivamente les imponían durante el periodo 2014/2015. (Ver cuadro que se acompaña)

La reciente nueva devaluación de nuestra moneda que llevo el valor de 1 u$s= a $24,60 (vigente al 18/05/18, fecha de realización de este trabajo) acumula desde el inicio de la administración actual, un 152,31% contra una inflación estimada (según pronósticos privados) del 10/11% para el período enero/mayo del presente año, implicando que la inflación acumulada bajo la actual administración ascienda a un 77,7% aproximadamente, acrecentándose significativamente la diferencia entre devaluación e inflación. Este análisis me induce a pensar que se torna necesario la reimplantación de los derechos de exportación no sólo como contribución tributaria para la reducción del déficit fiscal (por el lado del incremento de los ingresos del Estado), sino también como una medida moderadora del traslado liso y llano a los precios internos de la mejora que la devaluación produce en los precios de los productos exportables (harinas, aceites, carnes, materias primas, etc.) que luego son trasladados a los consumidores locales, funcionando el derecho de exportación como un impuesto regulador del costo de oportunidad del fabricante/ productor/exportador, atenuando a su vez la traslación de la carga tributaria. Cabe recordar que el aumento de los precios internos conlleva el aumento del regresivo impuesto al valor agregado y de otros impuestos al consumo.

Me viene a la memoria que con la devaluación operada con la salida de la convertibilidad se estableció conjuntamente la aplicación de derechos de exportación, no solo como medida recaudatoria sino también como paliativo a la transferencia a precios internos de la devaluación operada. Ante una devaluación inicial del 185% que llegó a trepar al 236% al cabo de un año (31.12.2002) para luego estabilizarse en un 195% de devaluación originaria, subsistió similar tipo de cambio durante los cuatro años siguientes produciéndose una levísima variación en los dos años subsiguientes. Se operó con una política de shock a través de una mega devaluación (185%) y no con gradualismo; la moneda comenzó a estabilizarse luego de dos años. Durante el Gobierno actual se acumuló una devaluación del 152,31% (a través de tres devaluaciones durante dos años y cinco meses) y no se pudo estabilizar nuestra moneda ni detener la inflación. Los aumentos permanentes de tarifas no ayudan para nada en esta tarea

Conclusión

Adicionalmente a lo hasta aquí analizado debo agregar que las exportaciones, además de encontrarse exentas de derechos de exportación, gozan también de los llamados reembolsos y se encuentran exentas del impuesto al valor agregado, obteniendo además la devolución del impuesto que incidió en las etapas anteriores a la exportación. Se encuentran encuadradas bajo el régimen de libertad cambiaria posibilitándole al exportador tomar posiciones en divisas (no está obligado a liquidarlas) y poder obtener así ganancias por diferencias de cambio.

Personalmente pienso que para lograr el sostenido desarrollo de las exportaciones debe consolidarse el saneamiento fiscal y la estabilidad económica, y poder tener acceso a créditos con tasas razonables que promuevan la inversión, así como otras medidas económicas complementarias Existen herramientas de probada eficacia para el incremento de las exportaciones tales como: las legislaciones que promueven las asociaciones empresarias y/o consorcios de exportación, la de admisión temporaria de mercaderías destinadas a la exportación, la de aduanas domiciliarias y aduanas de factoría y la utilización del régimen de Zonas Francas (supeditado a una inteligente reforma de la ley que corrija los condicionamientos actuales) citando solo algunos de ellos.

Entiendo necesario dejar de lado pensar que el aumento de las exportaciones se puede lograr solo con eximiciones de impuestos y/o bruscas alteraciones del tipo de cambio, situaciones éstas que son generadoras de insatisfacción social, caídas de producción, incertidumbre, pérdida de ahorro, injusta distribución de la carga impositiva y afectación del bienestar económico de los ciudadanos.

En razón de todo lo aquí expuesto no me resulta comprensible la negativa del Gobierno a revertir su postura de negarse a reimplantar las retenciones a las exportaciones (aunque más no sea temporariamente hasta que desaparezca la grave situación económica financiera actual y sólo para aquellos exportadores que las incrementen tanto en cantidad como en mercados) pese a los desfavorables resultados obtenidos con la medida y a generar una irritativa y notoria inequidad y desigualdad tributaria donde el mayor peso de la traslación producida por la exención repercute notoriamente en la calidad de vida del ciudadano y en su capacidad de generar ahorro genuino, este último indispensable para poner freno al costo y volatilidad del financiamiento externo actual compuesto principalmente por capitales golondrinas que vuelan ante el menor síntoma de inconveniencia provocando bruscas devaluaciones, crisis sociales y pérdidas significativas de los ahorros logrados

Las retenciones, o más propiamente los derechos de exportación, son verdaderos impuestos a las exportaciones que, como el resto de ellos, para tener plena legitimidad, deben ser sometidos a la competencia del Congreso de la Nación, quien en última instancia será el responsable de disponer su exención o gravabilidad.

En concordancia con lo aquí expuesto entiendo también una medida prudente en esta coyuntura, volver a reimplantar el control de cambios (aunque mas no sea mientras dure la emergencia en que actualmente nos encontramos) que nos permita disminuir los intereses abusivos que nos cuesta la tenencia inmovilizada de moneda extranjera como colchón de reserva para afrontar corridas cambiarias

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Comentarios41
Guillermo Neumann
Guillermo Neumann 11/06/2018 10:58:38

articulo de un ignorante , insensato castigar a la única fuente verdadera generadora de divisas,

Juan Carlos Jaite
Juan Carlos Jaite 11/06/2018 10:56:29

En los comentarios criticando la nota, no hay una sola mención que demuestre algún posible error en el análisis del Dr. Bibiloni. Sugiero que en lugar de improperios recurran a revisar las leyes, decretos, jurisprudencia, valuación de la moneda, etc.etc.

Alfredo Federico
Alfredo Federico 11/06/2018 10:29:22

pronto lo que debe reimplantarse diran que es a cristina

Martin Ziegler
Martin Ziegler 11/06/2018 10:28:07

La ignorancia o mala intencion de esta nota es terrorifica

Ceballos Eduardo
Ceballos Eduardo 11/06/2018 09:12:50

lamentable artículo, no debió pasar el filtro de los editores

Roberto Simones
Roberto Simones 11/06/2018 08:26:23

En el aumento o la baja de las exportaciones no tiene en cuenta el valor de los productos. El campo produce mas, pero el precio de lo que vende es inferior a años anteriores comparados. Se queja de la presion impositiva y pide aumentar impuestos...

Alfredo Federico
Alfredo Federico 11/06/2018 10:23:45

Hoy la soja tiene 10 a 15% mas de valor que en 2014 -15

Juan Noya
Juan Noya 11/06/2018 07:15:06

Propongo retenciones del 50% al ingreso bruto de los honorarios de los contadores. Quiero ver que opina este contador Bibiloni cuando le tocan el bolsillo a él. Es muy fácil expropiar al otro, pero quiero verlo cuando le toquen el bolsillo a él.

Alfredo Federico
Alfredo Federico 11/06/2018 10:26:19

de acuerdo. las dos valen y cobrarle a los evasores que tienen la plata afuera tambien. igual a los que como dujovne no pagan el ABL que debieran.

Diego Barba
Diego Barba 11/06/2018 06:09:45

Un diario económico serio que publique esta tontería? Esto es para página 12.

angel vila
angel vila 11/06/2018 06:06:16

Entonces? Si les retienen, no producen, si producen no exportan y si lo hacen no liquidan esperando siempre una devaluacion. será que somos hijos del rigor? larguen la cosecha, liquiden y si no confisquen?? en que quedamos?

Alfredo Federico
Alfredo Federico 11/06/2018 10:27:22

pero segun la estadistica hoy se produce igual a cuando la retencion era mas alta!

Hector Pika
Hector Pika 11/06/2018 04:11:38

Estas contento? lograste tus 5 segundos de gloria IDOTA !!!!!

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