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Prescripción de la acción del fisco para imponer penas

por  MATÍAS GONZÁLEZ SEOANE (*)

(*) Abogado (UBA) con especialización en Derecho Aduanero (UNLP). Se desempeña como Relator del Tribunal Fiscal de la Nación en la Vocalía de la 16a. Nominación a cargo del Dr. Pablo Garbarino.
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Prescripción de la acción del fisco para imponer penas

El fallo dictado por la Sala "F" del Tribunal Fiscal, en fecha 30/12/16, en la causa "DECKER IND ELQUI S.A. c/ D.G.A. s/ recurso de apelación", Expte. Nro. 27.635-A (con voto mayoritario de los Dres. Garbarino y González Palazzo), aborda, en primer lugar, la inaplicabilidad de los fallos plenarios en materia tributaria (conclusión que, aunque el fallo no lo explicita, se puede extender a toda la materia no penal), en segundo lugar, la inconveniencia, en razón de la experiencia práctica, del mantenimiento de la doctrina sentada, a más de trece años, por la Excma Cámara en lo Contencioso administrativo federal en el fallo plenario "Hughes Tools S.A." de fecha 23/09/03 y, por último pero no menos importante, la errónea interpretación de la normas aplicables a la materia.

En fecha 23/09/03, la Excma. Cámara Nacional en lo Contencioso y Administrativo Federal se reunió, en pleno, para sentar como doctrina legal que conforme lo dispone la legislación aduanera interrumpe el plazo de prescripción de la acción del fisco, para imponer penas por infracciones aduaneras, el simple dictado del acto administrativo constitutivo de la resolución condenatoria, sin que para ello se requiera su previa notificación. Ese plenario no tuvo otro efecto en la práctica más que prolongar de manera abusiva los plazos entre el dictado de la resolución definitiva y su notificación a los administrados para que presenten sus defensas por ante el Tribunal Fiscal de la Nación.

Habría que decir también que, por mayoría, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Wonderland SRL c/Aduana Rosario" de fecha 12/05/2009, consideró, asimismo, que el simple dictado del auto de apertura de sumario interrumpe la prescripción de la acción del Fisco para imponer penas. Y si a todo ello se suma, que el art. 937 incisos a) y b) del Código Aduaneros para establecer la falta de interrupción de la prescripción por la apertura del sumario y la resolución definitiva, respectivamente, no han sido modificados desde su sanción en el año 1981 pese a los avances en la tecnología de la información y, por ende, en los procedimientos administrativos, nos encontramos hoy día con causas que tienen una demora considerable. En numerosos antecedentes administrativos se observa una demora en la tramitación de los procedimientos infraccionales hasta el filo del cumplimiento del plazo prescriptivo (cinco años a contar a partir del 1° de enero del año siguiente a la presunta comisión de la infracción), momento en el que se dispone la instrucción de sumario para, de esa manera, prorrogar de hecho, por otro plazo igual de cinco años, el plazo para su resolución pues el servicio aduanero llega a correr vista de las actuaciones hasta casi cinco años después de la apertura del sumario y al límite, nuevamente, de que se venza el plazo prescriptivo de la acción para imponer penas (en los tributos se suspende el plazo de prescripción hasta el dictado de la resolución). En definitiva, se observa que en algunos expedientes al momento en que se corre la vista habrían transcurrido casi diez años desde la comisión de la infracción (o peor aún, desde su constatación). Y como si ello fuera poco, aquí se suma el fallo plenario "Hughes Tools S.A." de fecha 23/09/03 que como ya fuera señalado alarga los plazos entre el dictado de la resolución definitiva y su notificación a los administrados por lo que hoy día hay causas que se inician en el Tribunal Fiscal, primera instancia jurisdiccional, cuya presunta infracción se cometió trece años atrás.

De allí pues, que se observe una demora que claramente afecta derechos y garantías constitucionales de los administrados tales como el derecho de propiedad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la buena fe del estado. Es que habiendo transcurrido un plazo más que excesivo desde la supuesta comisión de la infracción, los administrados tienen que defenderse de una imputación penal debiendo demostrar su inocencia por lo que a tales efectos deben recabar y/o recopilar documentación de una operación aduanera efectuada hace ya más de diez años y que, por su parte, en la generalidad de los casos, la aduana alega no conservar por haber superado los plazos de conservación que ella misma impone.

Recientemente, el propio Presidente de la Nación en el acto de traspaso de la Justicia Nacional al ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires requirió que los jueces sean sometidos a evaluación , igualmente, reclamó una Justicia "más eficiente" al considerar que las causas tienen que esclarecerse en un cierto tiempo, y que no se puede dejar que se dilaten porque eso trae mucha frustración (ver al respecto (http://www.cronista.com/economiapolitica/EN-VIVO-Macri-anuncia-el-traspaso-a-la-Ciudad-de-la-Justicia-Nacional-20170119-0079.html). Es en ese entendimiento que la Sala "F" del Tribunal Fiscal de la Nación, por mayoría resolvió que la autoridad del fallo plenario "Hughes Tools S.A." dictado por la Excma. Cámara debe ceder ante la comprobación de la inconveniencia de su mantenimiento (confr. doctrina de Fallos: 317:312, votos de los jueces Nazareno y Moliné O'Connor).

Para así decidir, el Tribunal Fiscal consideró que el art. 303 del C.P.C.C.N. -norma aplicable a los Fallos Plenarios emitidos por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal- ha sido derogada por el art. 12 de la ley 26.853 (B.O. 17/5/2013), por lo que se colegió que dicha doctrina ha perdido obligatoriedad y ya no resulta plausible de seguimiento automático, sin perjuicio de que nada obstaría a que las causas en trámite por ante el Tribunal Fiscal sean resueltas con arreglo a la doctrina que emana de los Fallos Plenarios dictados por la Excma. Cámara.
Que, en segundo lugar, sostuvo que es imperiosa la necesidad de revisar dicho plenario, a la luz de la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA" (vide al respecto, entre otros, los votos de los Dres. Garbarino y González Palazzo de esta Sala F in re "Aseguradora de Créditos y Garantías S.A. c/ D.G.A S/ apelación (Expte. nº 15.598-A, sentencia del 5/12/13) y "Carossio Vairolatti & Cía. S.R.L. c / DGA s/ apelación" (expediente n° 16.915-A, sentencia del 11/7/13). En el mismo sentido, la Excma Cámara se expidió in re "Aero Vip SA c/DGA y otro s/recurso directo de organismo externo" de fecha 19/6/14, donde confirmó la sentencia de esta Sala "F" que declaró la extinción de la acción penal por no cumplir con el principio básico de una eficiente administración de justicia dentro de un tiempo razonable. Y, por último, no puede dejar de señalarse que con fecha 8/11/2011 en el fallo "Bossi y García S.A. TF 5.932-A c/ DGA" -donde se discutiera la impugnación de una multa de naturaleza aduanera-, nuestro Máximo Tribunal señaló, manteniendo idéntico criterio al que había sustentado con fecha 23/6/2009 in re "Fiszman", que un procedimiento recursivo que se ha prolongado durante más de veintitrés años excede todo parámetro de razonabilidad de duración del proceso penal y resolvió declarar extinguida la acción penal por prescripción

En tercer lugar pero no menos importante, la mayoría sostuvo que el Acuerdo Plenario incurre al respecto en una errónea interpretación de la normas aplicables pues no advirtió que, a renglón seguido, el artículo 1017, párrafo segundo del C.A., expresa que... "cuando se tratare de los procedimientos por infracciones y por delitos aduaneros, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código de Procedimientos en lo Criminal para la Justicia Federal y los tribunales de la Capital y Territorios Nacionales, las que prevalecerán sobre las indicadas en el apart. 1", lo cual termina de destruir la doctrina que pretende emerger de dicho plenario (confr. Patricios, Jorge Argentino "Prescripción de las acciones aduaneras para imponer sanciones por infracciones", publicado en el sitio web www.despachantesargentinos.com en fecha 3/10/13"). De ese modo, el Código Procesal Penal da lugar a la aplicación de su artículo 142 que establece, respecto de las notificaciones, que "las resoluciones judiciales se harán conocer a quien corresponda dentro de las 24 horas de dictadas, salvo que el tribunal dispusiera un plazo menor y no obligaran sino a las personas debidamente notificadas.".

Además, se sostuvo que el artículo 1012, incisos a) y b) del propio Código Aduanero, disponen que "…deberán ser notificados: a) Los actos administrativos de alcance individual que tuvieren carácter definitivo y los que sin serlo, obstaren a la prosecución de los trámites; b) Los que….en alguna medida, afectaren derechos subjetivos o intereses legítimos…". Y concluye el fallo emanado del Excmo. Tribunal Fiscal en el sentido de que el artículo 1012 de la ley 22.415 es complementario del artículo 937, incisos a) y d) del mismo texto legal y, por ello, resulta indudable que el acto procesal en cuestión debió haber sido notificado para que cause el efecto pretendido (interrupción de la prescripción), pues un acto susceptible de interrumpir la prescripción encuadra en dichas categorías y no puede sino ser notificado para lograr dicho efecto.

Conclusión

El fallo plenario "Hughes Tools S.A." de la Excma. Cámara ha dejado de ser obligatorio pues el artículo 303 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación ha sido derogada por el artículo 12 de la ley 26.853. Además, la nueva doctrina sentada por el Excmo. Tribunal Fiscal intenta reducir los plazos para la tramitación del procedimiento para las infracciones lo que se condice con lo señalado por la Corte en la causa "Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA", del 26/6/12 donde se señaló que el carácter administrativo de un proceso sumarial no empece a la aplicación de las garantías enunciadas por el art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Y para concluir, el Tribunal Fiscal deja en evidencia la errónea aplicación de la normas en las que incurre el voto de la mayoría en el fallo plenario "Hughes Tools S.A." de la Excma. Cámara en el sentido de que para un procedimiento por infracciones debería aplicarse supletoriamente el Código Procesal Penal conforme surge del art. 1017, párrafo segundo, del Código Aduanero.