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MARTES 22/01/2019
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Jurisprudencia Tributaria y Previsional

Jurisprudencia Tributaria y Previsional

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN *

Competencia originaria. Coparticipación Federal (Ley 23.548). AFIP interviene como tercero interesado. Prescripción por responsabilidad del Estado Nacional. Inconstitucionalidad del decreto 1399/01 ante la delegación legislativa a favor del Poder Ejecutivo Nacional.

- "La Pampa, provincia de c/Estado Nacional (Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía de la Nación) s/acción de inconstitucionalidad", sentencia del 6 de noviembre de 2018.

La provincia de La Pampa demanda al Estado Nacional para que se declare la inconstitucionalidad del decreto 1399/01 del Poder Ejecutivo Nacional, la nulidad absoluta de los actos administrativos dictados en consecuencia y la restitución de las sumas ingresadas a la masa coparticipable según el citado decreto y también para que se dejen de ingresar en el futuro la respectiva proporción (1) con más sus intereses. El fundamento es que, cuando el Poder Ejecutivo Nacional dictó los decretos 559/92 y 701/92 mediante los cuales impuso una detracción unilateral de fondos coparticipables para afectarlos al funcionamiento de la entonces Dirección General Impositiva, varias provincias promovieron demandas de inconstitucionalidad ante el Máximo Tribunal de la Nación, decretos que posteriormente fueron dejados sin efecto por el "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales" del 12 de agosto de 1992. Ello, así, pues la Nación se comprometió a no detraer de la masa coparticipable porcentajes o montos adicionales ni a transferir nuevos servicios a las provincias sin su conformidad expresa. A pesar de su compromiso, el Poder Ejecutivo Nacional dicta el decreto 1399/01 cuestionado por la actora cuyo propósito era de reordenar la A.F.I.P. y dotarla de fuentes de financiamiento, motivo por el cual se retuvo una alícuota inicial del 2,75%, porcentaje que se iba a ir reduciendo anualmente a razón del 0,04% no acumulativo en los tres ejercicios siguientes, quedando facultado a revisar ese porcentaje desde el cuarto ejercicio.

Para la provincia de La Pampa, el decreto 1399/01 provocó una modificación unilateral del régimen de coparticipación federal (ley 23.548- B.O.: 26/1/88) cuyo fundamento es el art. 75 inciso 2 de la Constitución Nacional y violó dicho "Acuerdo" del 12 de agosto de 1992 al afectar los ingresos a la provincia. Si la Nación deseaba financiar a la AFIP con la asignación de recursos coparticipables, debió acordarlo con las provincias por la indisponibilidad unilateral del derecho intrafederal de manera que corresponde declarar la inconstitucionalidad del decreto 1399/01. Por último, la actora advierte que intimó al Estado Nacional por carta documento del 30 de marzo de 2007 a fin de reclamar la restitución de las sumas indebidamente retenidas por el decreto cuestionado, la que fue respondida el 2 de mayo del mismo año por nota de la Subsecretaría de Relaciones de las Provincias del Ministerio de Economía de la Nación quien informó la imposibilidad de acceder al reclamo.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación se declara competente para intervenir en esta causa (2).

El Estado Nacional contesta demanda y plantea la excepción de prescripción fundado en que el decreto fue publicado en el Boletín Oficial el 5 de noviembre de 2001 y la demanda fue iniciada el 5 de diciembre de 2007 de modo que rige el plazo de dos años por la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de su accionar ilícito, según el art. 4037 del Código Civil vigente a esa fecha. Acerca del tema de fondo, recuerda que el decreto en cuestión fue incorporado al Acuerdo Nación-Provincias del 27 de febrero de 2002, ratificado por la ley 25.570 (B.O.: 6/5/02), norma sancionada con las mayorías exigidas por el inciso 3 del art. 75 de la Constitución Nacional destinada a fijar las afectaciones específicas. Recuerda que el decreto 1399/01 dictado conforme las facultades delegadas por la ley 25.414 (B.O.: 30/5/01) en el marco de la situación de emergencia pública declarada por el art. 10 de la ley 25.344 (B.O.: 21/11/00) y que la provincia actora nunca cuestionó la constitucionalidad de la norma delegante. Hasta el año 2006, el control y seguimiento del ejercicio de las facultades delegadas era realizado por una Comisión Bicameral integrada por miembros del Cuerpo Legislativo, sin que la actora haya alegado o probado que esa Comisión impugnase al Poder Ejecutivo Nacional al sancionar el decreto 1399/01, motivo por el cual debe ser equiparado a una ley en sentido formal. Pide se rechace la demanda.

Posteriormente, la AFIP se presenta para intervenir voluntariamente como tercero interesado (3) por considerar que el fallo podría afectarle si dispone suprimir su régimen de autarquía financiera que calificó de imprescindible para cumplir su cometido. A su vez, cuestiona la demanda, plantea la prescripción de la acción por los mismos fundamentos que el Estado Nacional y señala que corresponde rechazar la inconstitucionalidad pues la ley 25.570 ratifica las normas relativas al sistema de coparticipación federal y a los regímenes especiales que incluyen el decreto atacado. Por último, a partir de una explicación sobre los beneficios a favor de las arcas fiscales, destaca que no hubo gravamen para la actora y que el Ejecutivo Nacional actuó con apega a la delegación legislativa.

La provincia de La Pampa contesta el planteo de prescripción y la intervención voluntaria pedida por la AFIP. Sobre la prescripción, sostiene que el plazo aplicable es el de diez años (art. 4023, Código Civil entonces vigente) o, en su caso, el de cinco años (art. 4027, inciso 3 de ese mismo Código) pues la primera detracción sucedió el 1 de marzo de 2002 y se consolidó el 31 de marzo de ese mismo año en tanto que la demandada fue intimada el 30 de marzo de 2007 por carta documento, con lo cual se suspende por un año el curso del plazo de prescripción (art. 3986, Código citado) de modo que, al haber iniciado la demanda el 5 de diciembre de 2007, las obligaciones del Estado Nacional no estaban prescriptas. Acerca de la intervención de la AFIP, pide su rechazo al no haber demostrado en qué forma la eventual sentencia podría afectarla y la declaración de inconstitucionalidad no implicaba cercenar las cualidades orgánicas y de funcionamiento del ente fiscal pues el obligado al pago iba a ser el Estado Nacional.

La Corte Suprema admite a la AFIP como tercero interesado, celebra la audiencia de apertura a prueba (4), se produce la prueba ofrecida y se clausura el período probatorio. Una vez presentados los alegatos y con la intervención de la Procuración General de la Nación, se dicta sentencia.

Para el Máximo Tribunal, el tema planteado es sustancialmente análogo al resuelto en las causas "Santa Fe, provincia de" (Fallos: 338:1389*) y "San Luis, provincia de c/Estado Nacional s/cobro de pesos"(*), sentencias del 24 de noviembre de 2015, reiterando sus fundamentos. Al respecto, vale destacar que, según la Constitución Nacional, debe dictarse una ley convenio basada en acuerdos entre Nación y provincias destinados a crear regímenes de coparticipación de impuestos que garanticen la automaticidad en la remisión de fondos y cuya Cámara de origen sea el Senado quien tiene que sancionarla con una mayoría calificada, que no pueda modificarse unilateralmente y con aprobación de las provincias (art. 75, inciso 2°). El decreto 1399/01 establece una detracción de recursos coparticipables, previa a la distribución primaria de la masa de fondos coparticipables, dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional para financiar a la AFIP, sin conformidad ni adhesión por la provincia actora, ni norma emanada del Congreso Nacional según los requisitos exigidos (art. 75, inc. 3, Constitución Nacional). De allí que cabe hacer una interpretación restrictiva sobre su validez constitucional y los límites al ejercicio de la potestad delegada pues, en definitiva, está en juego una facultad de trascendencia vinculada al régimen de distribución de recursos y al sistema federal en su conjunto.

En los fallos invocados, el Alto Tribunal advierte que la Constitución Nacional admite, como excepción, la posibilidad de detraer de los recursos coparticipables a las contribuciones cuya recaudación, en todo o en parte, tengan una asignación específica dispuesta por el Congreso, con requisitos especiales para su validez (art. 75, inc. 3 citado). En suma, la atribución al Congreso se limita a la posibilidad de establecer o modificar asignaciones específicas sobre una parte o el total del producido de la recaudación de impuestos determinados pero no está habilitado sobre la totalidad o una porción de la masa de manera indefinida. La ley 25.414 que facultó al Poder Ejecutivo Nacional para que decida la fusión o centralización de entes autárquicos, no tiene ni siquiera la intención de que el Poder Legislativo le haya querido delegar la posibilidad de asignar específicamente recursos coparticipables a la creación, organización o modificación de entes autárquicos. En síntesis, es inadmisible semejante delegación de facultades porque desnaturaliza el sistema de gobierno adoptado por la Constitución, proclamado por su art. 29 (5).

Para la Corte Suprema, la letra del texto constitucional (6) refleja claramente la decisión de la Convención Constituyente de 1994 de, por una parte, mantener el principio general contrario al ejercicio de facultades legislativas por el Presidente como práctica normal y, por la otra, de introducir mayores precisiones sobre las condiciones excepcionales en el supuesto que ello suceda. La definición de la regla general y de los casos excepcionales en el mismo texto constitucional y el procedimiento adoptado para asegurar el adecuado funcionamiento de ambos, es el correlato de dos objetivos básicos que rigieron la deliberación constituyente: la atenuación del presidencialismo y la mayor eficacia en el funcionamiento del gobierno federal. De este modo, quien invoque disposiciones en su favor deberá al mismo tiempo justificar su validez, es decir, demostrar que se da alguno de los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo está constitucionalmente habilitado y, en materia de delegaciones legislativas, dicha carga se habrá cumplido si los decretos, además de llenar los diversos requisitos constitucionales, son consistentes con las bases fijadas por el Congreso (7).

El Máximo Tribunal señala que el decreto 1399/01 es una disposición de carácter legislativo dictada por el Presidente de la Nación fuera de las bases de la delegación de facultades contenida en la ley 25.414 y, por ende, viola normas constitucionales (art. 99, inc. 3°, segundo párrafo).

Sobre la prescripción, la Corte reconoce efectos suspensivos a la intimación de la carta documento enviada por la actora de manera que, al iniciarse esta causa, la acción estaba prescripta para el período comprendido entre el 1 y el 29 de marzo de 2002.

En consecuencia, resuelve: I) declarar la inconstitucionalidad del Decreto 1399/01 (arts. 1 inciso a) y 4); II) Disponer que la AFIP se abstenga de retener a partir de la notificación de esta sentencia de la cuenta recaudadora del impuesto de la ley del I.V.A. (Ley 23.349) el porcentual resultante de aplicar el decreto 1399/01 asignado a la provincia de La Pampa, bajo apercibimiento de ordenar al Presidente del Banco de la Nación Argentina que cumpla con la manda en el plazo de diez días; III) Admitir la prescripción sobre las detracciones efectuadas entre el 1 y 29 de marzo de 2002; IV) Condenar al Estado Nacional a pagar a la provincia la suma que resulte del cálculo de las cantidades detraídas por el decreto aludido más los intereses. Para hacer efectiva la condena, se fija un plazo de ciento veinte días para que las partes acuerden la forma y plazos, bajo apercibimiento que la Corte lo establezca en la etapa de ejecución de sentencia y V) Imponer las costas por su orden.

PENAL ECONOMICO

Multa y clausura. Validez del acta de comprobación. La carga de la prueba incumbe a la acusación. Cambio de tipo infraccional. Falta de antecedentes de la sumariada.

"B. y B. S.A. s/Infracción ley 11.683", Cámara Penal Económico, Sala A, sentencia del 27 de junio de 2018.

El representante de la contribuyente B. y B. S.A. apela la sentencia del Juez de primera instancia (8) que mantuvo la sanción de clausura y la multa impuesta por la A.F.I.P. en la etapa administrativa. Por su parte, la representación fiscal pide se confirme la sentencia apelada.

Para la Sala A, este tipo de infracción consistente en omitir facturar por una operación comercial por un monto de pesos doscientos y por no tener la documentación que respalde la compra de una botella de gin que se vendió por un valor de mil ochocientos pesos configura infracción al art. 40 que establecía penas de multa y clausura (9).

Con respecto a la primera imputación, el Tribunal señala que la única prueba que tiene la AFIP es el acta de comprobación firmada por dos de sus funcionarios en donde sólo dejan constancia que la omisión de emitir factura por la venta de doscientos pesos se demuestra con la visualización de dichos funcionarios, la cual el contribuyente niega haberla realizado. Por ello y aún en el supuesto de admitir que el acta tiene el valor de instrumento público, su contenido comprueba únicamente las manifestaciones de los funcionarios fiscales pero no la realización de la venta en cuestión. La Sala sostiene que, al no haber dado intervención al presunto consumidor, es imposible acreditar el acto jurídico bilateral que el comerciante niega haber efectuado y, por tanto, la carga de la prueba incumbe a la acusación de modo que la falta de prueba conduce a su rechazo.

En cuanto a la segunda imputación, para la Sala, los agentes fiscales visualizaron en la cinta testigo del controlador fiscal respectivo la venta de una botella de gin por el valor indicado y, por tanto, le requirieron al contribuyente la documentación respaldatoria pertinente, la cual no fue puesta a disposición en ese momento. Según la normativa aplicable, la infracción es cometida por quien no posea o no conservare las facturas o comprobantes equivalentes que demuestren la adquisición o tenencia de los bienes destinados o necesarios para desarrollar la actividad del contribuyente.

Posteriormente, B. y B. S.A. acompaño las facturas correspondientes que demuestran la existencia de la mercadería referida, probando así que las poseía y las conservaba en su poder de manera que tampoco se verifica infracción al inciso e) imputado. Sin embargo, la Sala A observa que dichos comprobantes no estaban disponibles en el domicilio fiscal del contribuyente al momento de la inspección, constituyendo infracción a las normas sobre facturación (10) y se configura la conducta descripta en el art. 39 de la ley 11.683 que sanciona infracciones meramente formales, con pena de multa que oscila entre pesos ciento cincuenta y pesos dos mil quinientos y, por ende, deja sin efecto la clausura y gradúa la multa en quinientos pesos, para lo cual tuvo en cuenta que la contribuyente apelante no posee antecedentes sumariales firmes.

El Tribunal revoca la resolución recurrida, deja sin efecto la clausura y fija la multa en quinientos pesos (art. 39, ley 11.683). Con costas.

* Los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación pueden ser consultados en www.csjn.gov.ar

(1) Por aplicación del art. 4 de la ley 23.548, del monto total recaudado por los gravámenes nacionales, a la provincia de La Pampa le corresponde un porcentaje del 1,95%.

(2) Arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional.

(3) Art. 90 inciso 1 y art. 91, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

(4) Art. 360, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

(5) Art. 29: "El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria."

(6) Arts. 99, inc. 3° y 76, Constitución Nacional.

(7) Arts. 76 y 100, inc. 12, Constitución Nacional.

(8) Juzgado Nacional en lo Penal Económico N° 7, Secretaría N° 14.

(9) Art. 40, incisos a y e de la ley 11.683, respectivamente, texto antes de la reforma de la ley 27.430.

(10) arts. 60 y 61, R.G. (AFIP) 1415.

(*) La Dra.Susana Silvia Accorinti es abogada, especialista en temas tributarios y previsionales. Su dirección de e-mail es: Susana.accorinti@hotmail.com

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