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SÁBADO 23/03/2019

Siete recomendaciones de la OCDE para evitar la corrupción en la obra pública

Están contenidas en un documento que circuló esta semana durante un taller que compartieron directivos del organismo con funcionarios de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC). 

Siete recomendaciones de la OCDE para evitar la corrupción en la obra pública

No es un secreto para nadie que la administración de Mauricio Macri tiene entre sus principales objetivos lograr el ingreso de la Argentina a la OCDE, un propósito que se alinea como pocos con el declamado intento de "reinsertarnos en el mundo", como diferenciación práctica y propagandística de lo que consideran fue una situación de "aislamiento" al que habrían sometido al país las gestiones de Néstor y Cristina Kirchner. 

El país inició en 2016 su proceso de adecuación legislativa y de medidas, como la ley de Responsabilidad Penal Empresaria, para cumplimentar los exigentes requisitos del organismo. Hacia mayo pasado había fuerte expectativa oficial de una inminente invitación a sumarse, pero finalmente el convite no llegó. Luego, con la organización del G20 se esperaba que el anuncio se produjera precisamente durante su desarrollo en Buenos Aires, un escenario ideal para dar la noticia. Pero tampoco ocurrió, lo que llevó al presidente Mauricio Macri a decir, con un dejo de fastidio,  que le resultaba "extraña" esa demora, luego de recordar que el país cuenta con el apoyo de los 36 integrantes del organismo. 

Las especulaciones sobre las razones de la demora son varias. La inestabilidad cambiaria y la crisis que se desató sobre la Argentina en 2018 pusieron en debate la consistencia y las reales perspectivas del "cambio" que se pregona como irreversible desde la Casa Rosada.  Se agrega, como producto necesario, que el horizonte electoral de 2019 no se muestra tan claro como cuando el oficialismo ganó las elecciones de medio término, lo que echaría sombras sobre el proceso de reformas vigente. 

Otro aspecto que se menciona como un obstáculo y que deslizan en extrema voz baja funcionarios y economistas es que el estallido de los cuadernos denominados de la corrupción K no pudo ser confinado por el Gobierno a la "herencia" del gobierno anterior y salpica a figuras relacionadas e integrantes del elenco oficial, como empresarios que se sientan en primera fila de los actos gubernamentales o la propia familia presidencial. 

En este contexto, durante la semana que pasó, ambos fenómenos, crisis por los cuadernos y aspiraciones a ingresar a la OCDE, se juntaron en una forma, esta vez, propositiva, durante un taller que compartieron directivos del organismo con funcionarios de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC), destinado a "promover la competencia y combatir la colusión en las licitaciones públicas en la Argentina". 

“El tema de las compras públicas está dentro de la agenda política de Defensa de la Competencia: con la nueva ley los acuerdos entre empresas para no competir, y en particular la colusión en licitaciones, son considerados como las conductas anticompetitivas más graves con sanciones muy significativas. Estamos avanzando en una mejora institucional muy importante que nos permite contar con reglas claras y transparencia en las contrataciones”, sostuvo el presidente de la CNDC, Esteban Greco, y añadió que “evitar la cartelización de los proveedores permitirá ahorrar costos, bajar el déficit fiscal y brindar mejores servicios a la ciudadanía”. 

El taller, del que participaron responsables de áreas de compras en el Estado, se enmarca en el proyecto conjunto con la OCDE "Combatiendo la colusión en contrataciones públicas" para mejorar la competencia en las contrataciones y compras públicas a través de la evaluación de la normativa y la emisión de recomendaciones para evitar restricciones que puedan facilitar la cartelización, informó el Ministerio de Producción.

Durante el transcurso del taller se llevaron adelante distintas mesas y debates, cursos y otras actividades y la OCDE aprovechó para dejar en manos argentinas precisiones bien detalladas de un documento del organismo, que data del 2009, llamado "Lineamientos para combatir la colusión entre oferentes de la obra pública", es decir evitar que los interesados en realizar obras para el Estado se comploten entre sí para repartirse los trabajos simulando que compiten, con sobreprecios y todos los demás perjuicios al erario público. O sea la "cartelización" o el armado de un "club de la obra pública" como se llamó al modus operandi que ha llevado a desfilar por Comodoro Py también a lo más granado del empresariado criollo. 

Para la OCDE, según el documento del organismo, "a manipulación de licitaciones (o la colusión entre oferentes en licitaciones) se presenta cuando las compañías, que se esperaría que compitieran entre sí, conspiran secretamente para aumentar los precios o reducir la calidad de los bienes o servicios que ofrecen a los compradores que buscan adquirir bienes o servicios por medio de un proceso de licitación". 

Estas prácticas conspiran contra el objetivo que se proponen los gobiernos cuando "recurren a procesos de licitación competitiva para obtener un mayor valor por el dinero que invierten". Según el organismo "lo deseable en este caso es obtener precios bajos y mejores productos, pues esto se refleja en ahorro de recursos o liberación de los mismos para utilizarse en otros bienes y servicios", dice la OCDE y advierte que "la manipulación de licitaciones puede resultar especialmente dañina si afecta las adquisiciones públicas".

Las consecuencias para la OCDE son que "este tipo de conspiraciones desvía recursos de los compradores y los contribuyentes, disminuye la confianza del público en el proceso competitivo y socava los beneficios de un mercado competitivo".

Pero sobre todo, advierte: "La coordinación de posturas en licitaciones es una práctica ilegal en todos los países miembros de la OCDE y puede investigarse y sancionarse de conformidad con la ley y las reglas de competencia. En una serie de países de la Organización, la manipulación de licitaciones también es un delito penal".

Quizá no sea tan "extraña" la demora, entonces.

Según la OCDE, existe una gama medidas que pueden tomar los organismos encargados de realizar adquisiciones para fomentar una competencia más eficaz en las compras públicas y reducir el riesgo de colusión en los procesos de adquisición. 

En el documento, de 18 páginas, la OCDE enumera siete acciones para evitar otro "club de la obra pública", a saber: 

1 CONTAR CON INFORMACIÓN ADECUADA ANTES DE DISEÑAR EL PROCESO DE LICITACIÓN

La mejor manera para que los funcionarios a cargo de las adquisiciones gubernamentales diseñen un proceso de compra para lograr el mayor nivel de valor por el dinero invertido, reside en obtener información sobre la gama de productos o servicios disponibles en el mercado que cumplan los requisitos del comprador, al igual que contar con información acerca de los posibles proveedores de estos productos. Desarrollar experiencia interna tan pronto como sea posible. Conocer las características del mercado en el cual se realizarán las compras, así como las
actividades o tendencias de la industria más recientes que podrían tener impacto en la competencia por la oferta. Determinar si el mercado en el que se realizará la compra tiene características que hagan más probable la colusión.

Sobre este punto y más en detalle, OCDE sugiere "recabar información sobre los posibles proveedores, sus productos, sus precios y sus costos. De ser posible, comparar los precios que se ofrecen en las adquisiciones B2B2 (de negocio a negocio, por sus siglas en inglés). Recabar información acerca de cambios recientes en los precios. Informarse acerca de los precios en las zonas geográficas vecinas, así como acerca de los precios de posibles productos alternativos. Obtener información acerca de anteriores licitaciones para productos iguales o similares. Coordinarse con otros compradores del sector público y clientes que hayan comprado recientemente productos o servicios similares para mejorar su comprensión del mercado y
sus participantes. Si se utilizan consultores externos para ayudar a estimar precios o costos, se debe tener la
seguridad que se firmó un acuerdo de confidencialidad.


2. DISEÑAR EL PROCESO DE LICITACI0N PARA MAXIMIZAR LA PARTICIPACIÓN POTENCIAL DE LICITADORES QUE COMPITEN GENUINAMENTE


"La competencia efectiva puede mejorarse si existe un número suficiente de licitadores con credibilidad, capaces de responder a la invitación a participar en la licitación y con incentivos para competir por el contrato. Por ejemplo, la participación en la licitación se puede facilitar si los funcionarios a cargo de las adquisiciones reducen los costos de la presentación de ofertas, establecen requisitos de participación que no limiten injustificadamente la competencia, permiten la participación de empresas de otras regiones u otros países, o buscan formas para motivarla", señala el trabajo y plantea: 

- Contemplar la asignación del tiempo adecuado para que las empresas preparen y presenten una oferta. Por ejemplo, cabría considerar la posibilidad de publicar detalles
de proyectos avanzados utilizando publicaciones periódicas y profesionales, revistas y sitios Internet del sector.

- Utilizar un sistema de licitación electrónica si está disponible. Cuando sea posible, permitir las ofertas sobre ciertos lotes u objetos en el contrato o combinaciones de los mismos en lugar de ofertas sólo sobre el total del contrato. Por ejemplo, en los contratos de mayor tamaño, buscar secciones en la licitación que sean
atractivas y apropiadas para las empresas pequeñas y medianas. No descalificar a los participantes en futuras competencias o eliminarlos inmediatamente de una lista de licitadores si no presentan ofertas en licitaciones recientes. Tener flexibilidad con respecto al número de empresas de las que se requiere una oferta. Por ejemplo, si se parte de requerir cinco licitadores, pero se reciben ofertas sólo de tres empresas, cabría considerar la posibilidad de obtener un resultado competitivo de las tres en lugar de insistir en realizar el ejercicio de nuevo, lo que probablemente dejará más claro que la competencia es escasa.


3. DEFINIR LOS REQUISITOS CON CLARIDAD Y EVITAR LAS MEDIDAS PREDECIBLES

En esta parte del documento OCDE advierte que "las especificaciones y los términos de referencia deben diseñarse de tal forma que eviten sesgos, sean claros y generales, sin ser discriminatorios. Como regla general, deben centrarse en el desempeño funcional, específicamente en lo que se busca lograr, más que en cómo lograrlo. Esto motivará la presentación de soluciones innovadoras y la obtención de mayor valor por el dinero invertido".

El organismo entiende que "cuanto más claros sean los requisitos, más sencilla será su comprensión para los participantes potenciales y más confianza tendrán cuando preparen y presenten ofertas". Sin embargo, "la claridad no debe confundirse con la facilidad de predicción. La programación de adquisiciones predecible y las cantidades fijas compradas o vendidas pueden facilitar la colusión". 

4. DISEÑAR EL PROCESO DE LICITACIÓN PARA REDUCIR EFICAZMENTE LA COMUNICACIÓN ENTRE OFERENTES

En este tema, la OCDE pide "no facilitar la colusión al difundir información más allá de los requisitos legales". Pero aunque admite que "desafortunadamente no existe una regla única para el diseño de una subasta o una oferta de adquisición", se puede considerar lo siguiente: 

Invitar a los participantes interesados a dialogar con el área de adquisiciones sobre las especificaciones técnicas y administrativas de la oportunidad de compra. Sin embargo, es importante evitar reunir a proveedores potenciales mediante la organización periódica de reuniones previas a la presentación de ofertas. También es importante limitar tanto como sea posible la comunicación entre licitadores durante el proceso de presentación de ofertas. Las ofertas abiertas posibilitan la comunicación y el intercambio de señales entre licitadores. Requerir que las ofertas se presenten en persona ofrece oportunidades para comunicaciones de última hora y establecimiento de tratos entre empresas. Esto se puede evitar mediante el uso de la presentación electrónica de ofertas, por ejemplo.

Y va al detalle:  "Por ejemplo, si los licitadores necesitan realizar una inspección local, evite reunirlos en la misma planta al mismo tiempo.


5. ELEGIR CON CUIDADO LOS CRITERIOS PARA EVALUAR Y ADJUDICAR LA OFERTA


La decisión en torno a qué criterios de selección utilizar no sólo es importante para el proyecto en vigor, sino también para "mantener un grupo de licitadores potenciales con credibilidad con un interés continuo por presentar ofertas para proyectos futuros".

Es decir que las exigencias no impliquen que "los licitadores con credibilidad, incluyendo las empresas pequeñas y medianas, se vean desalentadas innecesariamente".

"Los funcionarios encargados de las compras gubernamentales podrían requerir una declaración de cada oferente en torno a que la licitación se presentó como genuina, sin colusión con otras empresas y con la intención de aceptar el contrato en caso de ser adjudicado. Debe prestarse atención a solicitar la firma de una persona con autoridad en términos de representación de la empresa, sumando penalizaciones adicionales en caso de realizar afirmaciones fraudulentas o imprecisas", explica.


6. CREAR CONCIENCIA ENTRE SU PERSONAL ACERCA DE LOS RIESGOS DE LA COLUSION EN LOS PROCESOS DE ADQUISICIÓN

Este punto se conecta con la actividad que se desarrolló esta semana con el taller conjunto, a partir de que advierte que "a capacitación profesional es importante para fortalecer la conciencia de los funcionarios a cargo de las adquisiciones sobre temas de competencia en este sector". Esto porque "los esfuerzos para combatir la colusión más eficazmente pueden apoyarse por medio de la recolección de información histórica sobre conductas en licitaciones, dando seguimiento constante a las actividades de presentación de ofertas y realizando análisis acerca de los datos relacionados con las ofertas. Esto ayuda a que los organismos encargados de las adquisiciones (y las autoridades de competencia) identifiquen situaciones problemáticas". 


7. MEDIDAS QUE DEBERÁN APLICAR LOS FUNCIONARIOS ENCARGADOS DE LAS ADQUISICIONES SI SE SOSPECHA COLUSIÓN

El punto siete es clave. ¿Qué hacer ante una sospecha?. 

Las recomendaciones tienen forma de tips:

- Tenga un entendimiento funcional de la ley sobre colusión en procesos de adquisición en su
jurisdicción.
- No discuta sus inquietudes con los participantes bajo sospecha.
- Mantenga un registro detallado de toda conducta y afirmaciones sospechosas, incluyendo fechas, personas involucradas y otras personas presentes y exactamente lo que ocurrió o
se dijo. Deben tomarse notas durante el evento o mientras estén frescas en la memoria del funcionario, a fin de proporcionar una descripción precisa de lo que sucedió.
- Establezca contacto con la autoridad relevante de su jurisdicción en materia de competencia.

- Luego de consultar con su personal legal interno, considere la conveniencia de proceder con la licitación.