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El mito de la solvencia estatal

La crisis de la deuda en varios países de la Eurozona y EE.UU. pone sobre el tapete ciertas ideas muy arraigadas, como la presunción de solvencia estatal y la consiguiente imposibilidad de que los Estados caigan en bancarrota. Tales atributos legales se vinculan con el carácter necesario de la existencia del Estado (a diferencia de las personas y empresas privadas, expuestas a desaparecer) y con su supuestamente ilimitado poder tributario, que genera la sensación de que siempre podrá cumplir sus obligaciones. Así, la capacidad de pago de los países ha sido tradicionalmente considerada superior a la de los particulares o corporaciones privadas.
Ahora bien, en el plano de la realidad la presunción de solvencia estatal admite pruebas en contrario, como surge de la experiencia vivida en nuestro país en el año 2002, y de los numerosos precedentes de defaults soberanos ocurridos en varias partes del mundo. En el siglo XX varias de las potencias actuales (EE.UU., Inglaterra, Francia, Alemania, Rusia, etc.) han incurrido -de una u otra manera- en cesación de pagos.
Aquella mítica presunción ha hecho que no existan vías legales estandarizadas a nivel global para enfrentar situaciones de defaults soberanos. Ello ha llevado a forzar soluciones extremas (como ocurrió con el reciente megarescate a Grecia, que no borra los problemas de solvencia de ese país ni impide que éste incurra en un default selectivo), y ha hecho que los países que caen en moratoria deban recurrir a medidas compulsivas o buscar arreglos consensuados con los acreedores, bajo el riesgo de no alcanzar acuerdos con todos ellos. Así sucedió con la Argentina, que todavía tiene bonistas (holdouts) que han rechazado las ofertas de canje y continúan litigando en varias jurisdicciones.
Frente al riesgo de que el agravamiento de la crisis actual derive en defaults soberanos, deberían idearse mecanismos legales que garanticen la igualdad de trato de los acreedores y eviten salidas caóticas a situaciones de por sí traumáticas. Hace un tiempo, el FMI propuso para los países en cesación de pagos un “Sovereing Debt Restructuring Mechanism”, basado en la legislación concursal de EE.UU. aplicable a los municipios. Las ventajas del proceso concursal son las siguientes: a) paralización de todos los juicios contra el deudor y establecimiento de un fuero de atracción para todos esos reclamos; y b) obligatoriedad del acuerdo de reestructuración aprobado por cierta mayoría de acreedores, para todos los tenedores de títulos en default. Naturalmente, cualquier concurso aplicable a un Estado debería tener carácter “preventivo”, excluyendo la “quiebra” como derivación indirecta del eventual fracaso, pues esta última implica la liquidación de los bienes del fallido, la pérdida de la administración de su patrimonio y el cese de su actividad o función, aspectos incompatibles con la existencia necesaria del Estado.
El “‘acuerdo preventivo extrajudicial” (APE) que prevé nuestra legislación concursal presenta ciertas notas que lo hacen todavía más asimilable a un proceso de reestructuración de deuda pública. A diferencia del concurso y la quiebra, no supone una cesación de pagos del deudor, sino que procede cuando éste está simplemente en dificultades económicas o financieras. Se apunta a la presentación de un acuerdo alcanzado extrajudicialmente con cierta mayoría de acreedores, para su homologación judicial a fin de extenderlo a toda la masa de acreedores. En definitiva, es un trámite concursal abreviado que obvia la verificación de créditos, etapa innecesaria en un proceso de reestructuración de deuda pública donde el crédito surge de la mera titularidad de bonos emitidos por el propio Estado deudor.
La gran traba que tienen los procesos prealudidos es la determinación del tribunal competente como fuero de atracción para los procesos concursales o para homologar los acuerdos con los acreedores. Es que gran parte de los países con riesgo de default tienen emitidos bonos con distintas legislaciones y jurisdicciones aplicables. Además, como recaudo previo a la homologación del proceso o del acuerdo, el tribunal debería verificar cuestiones de difícil dilucidación, como la razonabilidad y buena fe de la apertura del concurso (real situación de cesación de pagos o grave crisis económico financiera), y de la propuesta de pago o canje hecha a acreedores (adecuación a la verdadera capacidad de pago del país deudor).
Quizás la solución pase por la universalización de las cláusulas de “acción colectiva” o de “consentimiento de salida”, previstas en ciertas legislaciones y en los prospectos de algunos bonos y admitidas por el derecho internacional. Tales cláusulas permiten que determinados cambios contractuales de los bonos propuestos por el país deudor y aprobados por ciertas mayorías de acreedores (no inferiores al 75%), terminen siendo impuestos al resto de los bonistas, sin intervención de un tribunal que deba homologar el acuerdo.
En cualquier caso, la búsqueda de soluciones exige no sólo superar obstáculos legales sino también derribar ciertos mitos y tabúes que campean en la materia. Debe asumirse que el default soberano es un escenario indeseado pero que puede presentarse y al que debe afrontarse sin pruritos. Esto es mejor que negar el problema o buscar salidas artificiales, que no hacen más que agravar la crisis.

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