Las Zonas Francas

En un país que tiene el triste registro de haber desperdiciado dos de las últimas cuatro décadas en materia de desarrollo económico, tanto en términos relativos como absolutos, no debería resultar sorprendente andar descubriendo oportunidades perdidas.

Sin embargo, cuando dichas oportunidades se relacionan tan directamente con la agenda largamente pospuesta de reformas estructurales, de crecimiento sustentable vía impulso exportaciones y atracción de Inversión Extranjera Directa (IED) y desarrollo de regiones postergadas, la sorpresa es mayúscula.

¿Cómo no se le dio el impulso necesario a un instrumento enfocado en esas cuestiones, gradualista y hecho a la medida casi por definición cuya implementación se ha generalizado en el mundo, en general, y en nuestra región, en particular, durante las últimas décadas? Probablemente, porque lo urgente volvió a posponer lo importante.

Pero empecemos por el principio. Las Zonas Francas (ZF) son áreas geográficas delimitadas del territorio nacional, bajo una normativa especial donde las empresas instaladas reciben incentivos en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. Adoptan una variedad de nombres y formas en los diferentes países.

¿Cuál es su motivación? En un mercado global competitivo, las empresas exportadoras que no tienen acceso a insumos clave a precios internacionales corren en desventaja. De hecho, la presencia de aranceles elevados es una de las causas del sesgo anti-exportador de muchas economías en desarrollo. Cuando lo señalado se combina con cuellos de botella recurrentes y un clima de negocios poco atractivo, el desaliento a la entrada de inversión extranjera directa es claro. Las Zonas Francas son una respuesta de política económica acotada y a medida a ese panorama.

Sus principales objetivos son el impulso a las exportaciones, la atracción de IED, la generación de empleo y el desarrollo regional.

En ese sentido, está claro que la liberalización comercial y las reformas estructurales son potencialmente más beneficiosas si se introducen de forma generalizada (primer mejor) Pero, dados recursos escasos, las Zonas Francas pueden contribuir a minimizar los tiempos, las resistencias y el esfuerzo fiscal, incrementando la factibilidad política del proceso de las reformas. En ese sentido, son una política de "segundo mejor". Ergo, pueden facilitar y acelerar la estrategia de desarrollo del país, siempre y cuando, no se agoten en sí mismas, se integren y complementen dentro de un programa más amplio e integral de reformas y desarrollo.

La primera ZF moderna se estableció en Irlanda en 1959. Proliferaron en Asia y América Latina desde la década de 1970 y en África y en otras economías en desarrollo desde los 90. En la actualidad, hay más de 3500 Zonas Francas en el mundo y más de 130 países las han implementado, aportando cerca de 2,5% de las exportaciones industriales a nivel mundial y más de 66 millones de empleos directos. Para 2015 se estimó un salario promedio para las ZF de la región de u$s 1030 mensuales, frente a un promedio de u$s 350. Ese plus salarial es uno de los beneficios clave de los regímenes de ZF.

Países como Colombia y Uruguay son líderes en Sudamérica. En el primer caso, hay 100 ZF operando que albergaban 845 empresas y que generan 65.222 empleos directos y 174.058 empleos indirectos. En 2015 las exportaciones desde ZF colombianas sumaron un valor de u$s 2108 millones (casi 5% de las exportaciones totales de Colombia) En el segundo caso, la legislación data de 1923 y Las ZF aportan 17,6% de las exportaciones (2015) y explican en forma directa e indirecta cerca de 1,1% del empleo.

¿Qué pasó en Argentina? El régimen es de 1994 (Ley 24.331) Y en los considerandos y el propio articulado de la ley, uno de los objetivos explícitos es el desarrollo regional. Sin embargo, de las 14 Zonas Francas habilitadas según AFIP (hay dos más en pleno proceso licitatorio), la mayoría funciona como depósitos fiscales y sólo una puede considerarse un caso exitoso desde el punto de vista del desarrollo regional: Puerto Iguazú. En tanto, que hay varias que hace años están esperando los últimos detalles para empezar a operar.

Las razones del no aprovechamiento del instrumento son múltiples. Factores generales como el propio devenir macroeconómico local y la baja calidad de la infraestructura no puede ser obviados. Pero, en particular, vale la pena resaltar, por un lado, que los beneficios tributarios otorgados son relativamente menores frente al resto de la región y existe la imposibilidad de vender al mercado interno, aun pagando el hipotético impuesto/arancel equivalente, lo que no tan paradójicamente termina atentando contra el logro de las economías de escala necesarias para poder exportar y, además, entrando en conflicto con las cláusulas de la OMC. Por el otro lado, la normativa Mercosur tiene un claro sesgo anti ZF industrial pues, lasmercaderías que son producidas en la ZF de un país miembro y vendidas a otro son consideradas como extrazona, debiendo abonar los aranceles correspondientes.

Una de las pocas experiencias exitosas en materia de Zonas Francas a nivel local, desde el punto de vista del impulso al desarrollo regional, es la ZF de Puerto Iguazú, que prosperó como resultado de su ubicación estratégica (frontera con Brasil) y la autorización conferida para el comercio al por menor. Situación que terminó impulsando un eslabonamiento productivo clave con la principal industria local: el turismo. Vale destacar que cada año recorren la tienda minorista de la ZF más de dos millones de personas (mayoritariamente visitantes extranjeros) y la misma genera 800 puestos de trabajo directos.

Sin embargo, dicho caso no se replica a nivel nacional (la ZF en La Quiaca aguarda ser licitada y la de Río Gallegos sigue aún funcionar por cuestiones de habilitación). Ello, a pesar que existen experiencias similares del otro lado de la frontera que bien podría buscarse contrarrestar: Chile con las Zonas Francas de Punta Arenas e Iquique, y Uruguay con Tiendas Libres en los puentes que lo unen a la Argentina. Incluso, Brasil ( a partir de la Ley 12.723/12 que autoriza la instalación de tiendas libres de impuestos en los municipios de la franja fronteriza que formen parte de las denominadas "ciudades gemelas".) presentan hoy un nuevo desafío para el desarrollo de esas mismas regiones.

En este sentido, y si bien ya existen numerosos proyectos de reforma a nivel legislativo que no han logrado los consensos necesarios para convertirse en Ley, se pueden identificar varios puntos clave a modificar en el régimen actual:

A) Asignación de una autoridad de aplicación del régimen específica a nivel del Poder Ejectutivo Nacional. Ya sea Dirección, Subsecretaría o Secretaría.

B) Flexibilización de las restricciones para la venta de la producción de la ZF en el territorio aduanero general, previo pago de los aranceles y/o impuestos correspondientes.

C) Redefinición de los paquetes de incentivos tributarios y aduaneros, introduciendo exenciones por el lado del Impuesto a las Ganancias y contribuciones patronales como en otros regímenes de estímulo y/o permitiendo la adhesión de las empresas radicadas en las ZF a otros regímenes de promoción, sectoriales o regionales.

D) Incorporación de actividades de servicios.

Es hora de dejar de desaprovechar oportunidades.