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LUNES 25/03/2019

Presupuesto público: posibilidades y límites

MIGUEL ÁNGEL ASENSIO

Presidente del Observatorio Fiscal Federal. Ex ministro de Hacienda y Finanzas de Santa Fe.

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Presupuesto público: posibilidades y límites

No es infrecuente en la escena argentina escuchar comentarios relativizando la importancia del Presupuesto, viendo su aprobación como un paso meramente formal, y una vez votado, como un documento poco relevante, dadas las peculiaridades argentinas. Lo opuesto a contextos con estándares en torno al mismo que siguen siendo esenciales. La Unión Europea está en plena discusión con un socio principal, Italia, cuyo desequilibrio presupuestario previsto, se enfrenta con las normas de Maastricht.

Recordaba el gran economista austríaco Joseph A. Schumpeter, quien destacó a la innovación como motor del desarrollo, que el célebre ministro de Finanzas británico William E. Gladstone transformó sus batallas por el presupuesto en resonantes triunfos políticos. Ello importa al sistema parlamentario, donde una negativa legislativa puede ser letal para los titulares de la Hacienda y los Primeros Ministros. Expresión de una vital institución fiscal.

En efecto, aludimos a una de las principales instituciones fiscales del presente, como destacaba el Nobel Douglas North, al encontrar en la fortaleza de las británicas el origen de su predominio sobre grandes potencias de su tiempo como Francia, Holanda o España. Baste para reforzar aquello de "las instituciones importan" y vaya que sí en el caso del Presupuesto. Aquél que con la macropresupuestación y la micropresupuestación concilia entorno económico y estatidad.

Porque el presupuesto es sustancialmente el plan de gobierno hecho programas, magnitudes y cantidades. Con ello decimos que no es una mera colección de cifras. No es tan sólo un "almacén de datos". Encarna objetivos traducidos en actividades y proyectos que los concreten. Es tantas cosas, que su impacto trasciende todo simplismo y aunque muchos no lo noten, afecta la vida de toda la sociedad.

Sintéticamente, suele enfocárselo a través de tres ramas. Una procura hacer lo que el mercado no hace bien o no hace en absoluto, interviniendo en la asignación de recursos. También se ocupará de la redistribución de la renta, tanto en economías avanzadas y de las otras. Finalmente, será instrumento fundamental de estabilización y crecimiento económicos. Tras más de seis décadas esas han sido sus misiones "de manual" para una mayoría de especialistas, aunque su creador no recibió el premio Nobel.

Los politólogos dirán que su significación es multidimensional. Como plan, supone un registro del pasado, también es una declaración y prospectiva de futuro, es herramienta de predicción, refleja preferencias y valores sociales y sienta precedentes, entre otros atributos y caracteres.

Los especialistas postularon principios para darle racionalidad y respetabilidad. Unidad, integralidad, equilibrio y otros. Si hemos de proveer bienes públicos al asignar con prioridades, no será menos importante la precisión en su discriminación, certeza en su coste, publicidad y claridad para lograr transparencia. No hay plan fiscal ni de gobierno que tenga viabilidad sin ellos.

Empero, ello no es tarea fácil. Desde la Carta Magna británica de 1215 y otras experiencias nacionales, sus recursos y aplicaciones hubieron de basarse en el consenso.

Hay que preguntar a los representantes sobre los fondos que cubrirán los gastos. En curiosa parábola de siglos, la generosidad contemporánea de los últimos generó una prolífica réplica de reglas para encuadrarla. La racionalidad financiera no descansa en un solo lugar. Balancear la "creación de derechos" traducidos en gastos y la de ingresos que los financien, genera disyuntivas.

Los desafíos no son pequeños. Si el siglo XX reconoció el alza de los gastos presupuestarios, también denunció cambios en su composición. El mayor gasto redistributivo encabezó la marcha occidental hacia el estado de bienestar. Hoy, el desafío asiático y el envejecimiento poblacional, entre otros aspectos, ponen a prueba esas tendencias.

La tentación a aumentar el gasto en la bonanza, la conocida prociclicidad ascendente de los presupuestos, suele ocasionar dolorosos despertares si engrosados gastos corrientes no son financiables cuando la onda económica y de recursos se revierte. América Latina, lo experimentó.

Y aquí emergen en clave moderna determinaciones que no son objeto de decisión anual pero que restringen y acotan los grados de libertad decisional para presupuestar. Hay así un importante condicionamiento al denominado espacio fiscal o mejor margen de acción financiera disponible para atender o diseñar nuevos programas entendido como diferencia entre los recursos estimados y los gastos predeterminados.

Alguna vez el experto Allen Schick aventuró que así, la presupuestación tradicional moría. A saber, si la mayoría del gasto público está decidido por otras normas, el presupuesto se transforma esencialmente en una mera consecuencia de su costeo e impacto acumulado en términos anuales. El remanente para programas de transformación deviene escaso o mínimo. Por ello, pensar y repensar el Presupuesto sigue siendo clave, en Argentina y el mundo.

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