Viernes  25 de Mayo de 2018

Cuál es el tamaño del sector público y de qué manera se mide

Cuál es el tamaño del sector público y de qué manera se mide

LUCIANO DI GRESIA Economista. Universidad de La Plata y Observatorio Fiscal Federal

ALBERTO PORTO Economista. Universidad de La Plata

Existen dos cuestiones en la realidad argentina de gran relevancia en todos los tiempos. La primera se refiere a cuál es el tamaño del sector público y las formas de medirlo y la segunda, por qué es importante el tamaño. Para analizar estos temas se utiliza la información disponible para cerca del último medio siglo (1961 a 2016).

La forma más usual de medir el tamaño del sector público es en porcentaje del producto o ingreso de una jurisdicción (países, regiones, provincias). Esa medida es de fácil cálculo y permite la comparación entre jurisdicciones en un momento del tiempo y/o para una misma jurisdicción en distintos momentos.

Dos consideraciones son importantes sobre esta medida. Por un lado, existen varios conceptos de producto e ingreso que dan lugar a tamaños muy distintos (producto nacional o interno, a precios de mercado o a costo de factores, en cada uno de esos casos, bruto o neto, ingreso disponible, etc.). En este caso se utilizará como denominador el producto interno bruto (PIB). Por otra parte, también para el numerador existen alternativas. Si se utiliza el gasto público total se están considerando rubros que no forman parte del PIB.

Por ejemplo, la compra de bienes que produce el sector privado (son gasto público, pero PIB privado) o los pagos de transferencias (por ejemplo las jubilaciones y pensiones y los planes sociales que son parte del ingreso disponible, pero no del PIB del país). En este análisis se utilizarán cuatro medidas para el numerador: (1) gasto público total; (2) gasto público para la producción de bienes y servicios; (3) gasto público para el pago de transferencias; y (4) gasto público en personal, que es una aproximación al valor agregado (PIB) del gobierno.

La segunda pregunta es ¿por qué es importante el tamaño del sector público? En este tema hay, al menos, cuatro aspectos a considerar: 1) el tamaño es importante porque el gasto debe financiarse con impuestos que distorsionan la asignación de recursos. No existen, o sólo proveen muy escasa recaudación los impuestos no distorsionantes. A mayor recaudación, mayor es el costo de eficiencia de los impuestos (que debe agregarse al costo directo que es el pago que realizan los contribuyentes a la agencia recaudadora); 2) el tamaño es importante si hay diferencias en la eficiencia productiva entre el sector público y el privado (o sea, si el mismo bien lo provee el sector privado a un precio más bajo), aun cuando existieran impuestos no distorsionantes para financiarlo. Si los impuestos son distorsionantes se suma este efecto con el efecto anterior; 3) el tamaño es importante si el gobierno, aun con impuestos no distorsionantes y con la misma eficiencia productiva que el sector privado, ofrece una canasta o mix de bienes que no refleja la preferencia de los consumidores (con la observación del aspecto siguiente); 4) el tamaño es importante debido a que el gobierno provee bienes y recauda impuestos en forma compulsiva y de esa forma afecta la libertad de las personas. En algunos casos la pérdida de libertad para algunas personas significa ganancias de libertad para otras y existe un trade off que debe tenerse en cuenta al evaluar el tamaño en esta dimensión.

Debe notarse que si bien la participación del sector público en el valor agregado (o la aproximación que se utiliza en esta nota) es muy inferior a la relación gasto/PIB, los cuatro motivos de preocupación por el tamaño se vinculan con esta medida.

¿Cómo ha sido la evolución de los cuatro indicadores de tamaño enumerados anteriormente? Para contestar se utiliza información oficial acerca de la evolución de la cuenta ahorro-inversión-financiamiento del Sector Público para el ciclo 1961-2004, empalmada con información reciente de ejecución presupuestaria para llegar a 2016.

Es importante resaltar que el gasto público total corresponde al gasto primario, sin intereses, incluyendo Sector Público Nacional, provincias, ciudad de Buenos Aires y municipios. El gasto en prestación de bienes y servicios corresponde al gasto en personal, bienes y servicios, empresas públicas e inversión real. El gasto en transferencias corresponde a transferencias corrientes, prestaciones previsionales y transferencias de capital. El gasto en personal corresponde a los salarios pagados por el sector público.

La evolución histórica muestra que: 1) El gasto público total (primario) expone una trayectoria decreciente en 1961-2005, registrando un valor de algo más del doble, en términos del PIB, en 2006-2016; 2) El gasto en producción de bienes, que registraba una tendencia previa decreciente, en el período 2006-2016 también registra un marcado incremento; 3) Una evolución similar se verifica en los pagos de transferencias, que se acercan en importancia a los gastos en bienes y servicios, cuando al principio del período representaban alrededor de un tercio; 4) El gasto en personal, como aproximación al valor agregado del sector público, también registra un fuerte incremento hacia 15% del PIB en 2016, siendo que en el período 1961-2005 fluctuó alrededor de 7,5%.

Un desafío hacia el futuro es cómo redimensionar y reestructurar el sector. El tamaño y la descentralización son dos temas de la agenda. Hay margen para economizar gastos y mejorar la productividad. Hay margen para las políticas de equidad que cambien la mirada desde la distribución monetaria de los gastos y los impuestos, hacia la distribución de los resultados (distribución real del ingreso), que debería ser el objetivo. No aceptar el desafío tiene costos económicos y sociales como los que ha padecido la economía argentina: baja productividad, baja tasa de crecimiento, inflación y pobreza, entre otras plagas.

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