Fiscal y Previsional

Jurisprudencia Tributaria y Previsional

Por SUSANA SILVIA ACCORINTI (*)
Jurisprudencia Tributaria y Previsional
SUSANA SILVIA ACCORINTI (*)
10/09/2018 | 00:00

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN *

Municipios. Provincia de Santiago del Estero. Reparto de tributos. Trascendencia del orden municipal en la Constitución Nacional. Alcances del término autonomía. Principios de distribución.

- "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE LA BANDA c/GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE SANTIADO DEL ESTERO s/conflicto entre poderes públicos", sentencia del 23 de agosto de 2018.

El Fiscal de la Municipalidad de la ciudad de La Banda, provincia de Santiago del Estero, demandó al gobierno de esa provincia con el objeto de cumplir la elaboración anual de los índices distribuidores de coparticipación de impuestos a los municipios, de acuerdo con la ley provincial 6426, para asegurar la autonomía municipal garantizada por la Constitución de la provincia (1) y por la Constitución Nacional (2).

El Superior Tribunal de Justicia de la provincia demandada, en un fallo dividido, declaró la inadmisibilidad formal de la demanda.

Según el voto de la mayoría, el máximo Tribunal provincial ejerce la jurisdicción originaria y exclusiva en causas sobre competencia o conflictos institucionales entre la provincia y los municipios o entre los municipios o entre los poderes de un mismo nivel de gobierno (3), motivo por el cual procedió a determinar si, en este caso, se configuraba un conflicto institucional que justifique su intervención. En ese marco, interpretó que " no existe un poder del Estado que interviene en un caso que, según la Constitución, es propio de otro poder.", es decir, no existía un poder que incursionaba en áreas que estaban reservadas al otro pues no había un 'poder invasor' ni un 'poder invadido' requisitos postulados por la mayor parte de la doctrina. Por su parte, el voto de la minoría sostuvo que ese Tribunal provincial resultaba competente por discutirse la coparticipación de impuestos pero, de modo previo, la cuestión debió haber sido planteada ante la Comisión Bicameral Permanente creada por la ley 24.855 (B.O.: 25/7/97) o, bien, ante la Comisión Federal de Impuestos y, ante una respuesta desfavorable de dichos organismos, el Municipio estaba habilitado para hacer la presentación ante ese Tribunal.

En contra del fallo mencionado, el Fiscal municipal interpuso recurso extraordinario que, al ser denegado, motivó la presentación del recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación fundado en que se trata de una sentencia que tiene afirmaciones dogmáticas y no analiza los planteos de trascendencia institucional a pesar de las normas constitucionales involucradas que regulan la autonomía municipal (1) y (2) y en virtud de las cuales se dictó la ley local 6426 cuyo art. 2 fija las bases de reparto de fondos entre municipios en función de una serie de pautas tales como el porcentaje de población de cada uno de ellos, el porcentaje de población con necesidades básicas insatisfechas, la población rural, el número de empleados, entre otras. Su art. 3 le impone al Ministerio de Economía provincial, a través de la Subsecretaría de Economía (Secretaría Técnica de Coordinación Municipal) la elaboración de los distribuidores asignados a cada municipio a partir de ciertos datos: población del último censo nacional, población rural del último censo en base a la población urbana de los municipios de cada departamento, porcentaje de población urbana del municipio con necesidades básicas insatisfechas, ejecución mensual ajustada a las normas de contabilidad aplicables a los municipios, de erogaciones corrientes, recursos tributarios de jurisdicción municipal, erogaciones de capital, total de recursos y total de erogaciones, todo lo cual debe ser informado mensualmente por cada municipio dentro de los noventa días de finalizado cada mes, haciendo constar que los distribuidores así confeccionados tienen una vigencia anual por año calendario.

Además, el Fiscal actuante destacó que el Ministerio provincial no había realizado los ajustes de los distribuidores de acuerdo a la ley ya que continúo utilizando los índices según decreto local 1309/98 que provoca un trato desigual y discriminatorio en perjuicio de la actora que, de actualizar los guarismos, debería recibir mayores sumas en concepto de coparticipación.

Para la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el recurso es procedente por estar en discusión la aplicación y vigencia del régimen de coparticipación federal de impuestos (4) y el derecho de los municipios de provincia de gozar de manera plena de la autonomía prevista en nuestro ordenamiento jurídico (1). En un caso de sustancial analogía al tema aquí debatido ("Intendente Municipal Capital", Fallos: 337:1263*), el Máximo Tribunal recuerda algunos de los aspectos sustanciales regulatorios de la efectiva vigencia del régimen de autonomía municipal al precisar los alcances del art. 5 de la Constitución Nacional según el cual las leyes provinciales no sólo deben establecer los municipios sino que no pueden privarlos de sus atribuciones mínimas necesarias para cumplir su cometido. Si los municipios estuvieran sujetos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque fuera provincial- ésta podría impedirles desarrollar su acción específica mediante restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organización funcional (Fallos: 312:326 y 314:495*).

El Alto Tribunal agrega que la reforma constitucional del año 1994 introdujo el concepto de autonomía municipal en su art. 123, remarcando la trascendencia del órgano municipal en el diseño federal argentino y su caracterización como el orden de gobierno de mayor proximidad con la ciudadanía. Pone de relieve que el constituyente estableció que las constituciones provinciales debían materializar el mandato de autonomía en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, definiendo así la comprensión del término "autonomía" para esa Convención reformadora. Esta materialización de la autonomía municipal no sería real y solo quedaría reducida a una simple fórmula literaria grandilocuente, vacía de contenido, pues no puede haber municipio autónomo verdadero si no se le reconoce explícitamente entidad política o si se le retacea la capacidad de organizar su administración y realizar actos administrativos necesarios para cumplir sus funciones o si se le priva del sustento económico-financiero indispensable para prestar los servicios públicos que la provincia le asigne, inherentes a su existencia o si se le impide ejercer su autonomía institucional (Convención Constituyente Nacional, sesión del 8 de agosto de 1994, intervención del Convencional Merlo). La ley de coparticipación federal vigente dispone una serie de obligaciones a las provincias que adhieren voluntariamente a su régimen -por sí o por sus municipios- entre las cuales vale destacar la manda legal según la cual cada provincia se "obliga a establecer un sistema de distribución de ingresos que se originen en esta ley para los municipios de su jurisdicción, el cual deberá estructurarse asegurando la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos" (5).

Para la Corte Suprema, la actual redacción de la Constitución de la provincia demandada (año 2005) reconoce al municipio como una entidad jurídico política autónoma y como una comunidad natural, con vida propia e intereses específicos, independiente de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones y funciones, según los principios ahí fijados. Cuando regula el Régimen Municipal (6), la Constitución local prevé las formas de organización, categorías, competencias y atribuciones y, finalmente, los recursos comunales formados -entre otros- con fondos provenientes de la coparticipación nacional y provincial. A su vez, al establecer el reparto de tributos entre los municipios, señala que se distribuyen según la ley, en base a los principios de proporcionalidad y redistribución solidaria, con criterios objetivos de reparto para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades. También la ley provincial 6.426 de coparticipación municipal regula las participaciones de los municipios y comisiones municipales respecto de los recursos de jurisdicción nacional y provincial efectivamente percibidos por la provincia, fijando las formas y los porcentajes de la masa de tributos a coparticipar de modo que se repartan según ciertas pautas específicas, existiendo un marco normativo constitucional y legal que diseña un mecanismo adecuado para garantizar la vigencia de la autonomía de los municipios, que incluye un sistema de coparticipación de impuestos con criterios objetivos de reparto para alcanzar un grado equitativo de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio provincial, compatible con la ley 23.548 y la Constitución Nacional.

La Corte afirma que, a pesar de la claridad de las normas vigentes, tal como lo sostiene la actora, el organismo encargado de hacer efectiva la distribución de fondos entre los municipios mantuvo el sistema original establecido hace casi 20 años sin hacer las correcciones pertinentes de acuerdo a los datos estadísticos obtenidos en los censos nacionales de los años 2001 y 2010, poniendo así en entredicho, de manera irrazonable y arbitraria, el esquema ideado por el constituyente y el legislador provincial, restringiendo las rentas públicas del municipio actor, con grave afectación en su autonomía y con evidente gravedad institucional.

Además, el Máximo Tribunal recuerda que las autoridades constituidas deben respetar el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial cuya preservación no admite limitaciones y, de no actuar del modo indicado, por mínima que fuera la afectación de las instituciones, se autorizará un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales (Fallos: 328:175*). Por ello, el fallo recurrido es arbitrario en cuanto declara inadmisible la acción instaurada por el Municipio fundado en un tecnicismo jurídico que, si bien reconoce la controversia entre la actora y la demandada, considera que no hay conflicto de poderes por el simple hecho de que no existe un poder que incursiona en áreas reservadas o privativas de otro, excluyendo el presente caso a ser sometido a su jurisdicción (3).

Para la Corte, la sentencia recurrida utiliza argumentos que evidencian un excesivo rigorismo formal que no se compadece con un adecuado servicio de justicia, resolviendo un asunto de suma importancia institucional sin correr traslado de la demanda y sin examinar adecuadamente la pretensión de la actora, ocasionando un claro e injustificado menoscabo a la defensa en juicio (art. 18, Constitución Nacional).

En consecuencia, se declara procedente el recurso extraordinario, se hace lugar a la queja y se revoca la sentencia, volviendo la causa al tribunal de origen para sustanciar y resolver los planteos de la actora, según las pautas de este fallo. También ordena reintegrar el depósito de la queja (7).

SEGURIDAD SOCIAL

Empleo público. Intereses resarcitorios sobre aportes y contribuciones ingresados tardíamente. Supuesto de excepción al depósito previo. Inaplicabilidad de la ley de contrato de trabajo. Presunciones.

"Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/Administración Federal de Ingresos Públicos s/impugnación de deuda", Cámara Federal de la Seguridad Social, Sala III, sentencia del 3 de marzo de 2018.

Contra una resolución de la AFIP que le determinó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires una deuda al Régimen Nacional de la Seguridad Social de más de trece millones de pesos, en concepto de intereses resarcitorios (art. 37, ley 11.683) sobre aportes y contribuciones de empleados públicos ingresados tardíamente por cuatro períodos fiscales del año 2011 y otros cuatro períodos fiscales del año 2012, el Gobierno porteño interpuso un recurso de apelación judicial sin efectuar el depósito previo de los montos discutidos (8) fundado en que es una exigencia inconstitucional contraria al art. 8 inciso 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (9).

Respecto de la falta del pago previo, la Sala actuante recuerda la postura de la Corte Suprema de Justicia frente a la Convención Americana y señala que, pese a su operatividad en nuestro derecho interno, no desplaza a las leyes vigentes que exigen el depósito de los importes omitidos salvo que el interesado afirme y pruebe que el monto requerido es exorbitante y desproporcionado con su concreta capacidad económica (en "Microómnibus Barrancas de Belgrano S.A. s/impugnación de deuda", sentencia del 21/12/89 (10). No obstante ello, la Sala se remite a la causa "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/AFIP -DGI s/impugnación de deuda" (sentencia del 4/2/09 (10) y exime del depósito previo en este caso frente al monto reclamado y a la naturaleza jurídica de la recurrente.

En cuanto al tema de fondo planteado, la AFIP estima que se configura una responsabilidad subjetiva basada en el concepto remuneración previsto en la ley de Contrato de Trabajo (art. 103), que devenga intereses por el art. 6 de la ley 24.241 (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones) aplicable según decreto 82/94 que dispuso que los aportes y contribuciones obligatorios devengados desde el 1/1/94 serán efectuados por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires al Sistema Unico de Jubilaciones y Pensiones (ley 24.241). Para la actora, no se aplica la ley de Contrato de Trabajo a las relaciones de empleo público que motivan este reclamo.

Según la Sala actuante, el derecho laboral regido por la Ley de Contrato de Trabajo está restringido al ámbito privado y no se aplica a los empleados públicos (art. 2, ley de contrato de trabajo), los que se rigen por el derecho administrativo. El empleo público es un acto administrativo complejo compuesto por tres estadios: designación, aceptación y posesión del cargo, sin los cuales no se perfecciona de manera que el empleador que no podrá liquidar sueldo ni obligación previsional. Agrega que, si bien la actora no acredita la fecha en la que los cargos en cuestión se perfeccionaron y a partir de cuándo se inicia la obligación de aportar al régimen de la seguridad social, no hay duda que no se aplica la ley de contrato de trabajo.

El Tribunal advierte que la AFIP tampoco demostró que, una vez perfeccionado el acto, el Gobierno porteño haya sido negligente en sus obligaciones fiscales y, en ese sentido, señala que "si bien la ley 26.063 permite que la AFIP invoque a su favor una serie de presunciones legales, ello deberá hacerse sobre la base de hechos ciertos, concretos y específicos y no en forma genérica", según jurisprudencia dictada en "Pellegrini Silvia Magdalena c/AFIP -DGI s/Impugnación" (Sala II de este Fuero, sentencia del 5/9/08). La presunción es el punto de partida de un procedimiento de investigación exhaustivo, donde las pruebas necesarias para su comprobación se llevan a cabo y no habrá duda sobre su accionar y la decisión será formalmente inobjetable. Así, procede el planteo de la actora.

La Sala declara formalmente admisible el recurso y revoca la resolución recurrida, sin costas (art. 68, segundo párrafo, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

 

* Los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación pueden consultarse en www.csjn.gov.ar

 

(1) Constitución de la provincia de Santiago del Estero: Arts. 204 y 222.

(2) Constitución Nacional: Arts. 5 y 123.

(3) Constitución de la provincia de Santiago del Estero: art. 193.

(4) Constitución Nacional: art. 75 inciso 2 y Ley 23.548 y sus complementarias.

(5)Ley 23.548, art. 9 inciso g.

(6) Constitución de Santiago del Estero, Título V, arts. 204 a 222.

(7) El recurso de queja ante la Corte Suprema exige efectuar un depósito de una suma de dinero que, en la actualidad, es de $ 26.000 (art. 286, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y Acordada 44/2016).

(8) Por el art. 15, ley 18.820, para apelar judicialmente estas deudas, el interesado debe hacer el pago previo de todos los montos cuestionados y habilita la instancia de la Cámara Federal. La omisión del depósito provoca la deserción del recurso y la AFIP podrá iniciar un juicio de ejecución fiscal para cobrar esos montos y trabar embargo de cuentas bancarias con orden del Juez competente.

(9) Esta norma, conocida como Pacto de San José de Costa Rica, dice que "Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter."

(10) Fallos comentados en "Recursos de la Seguridad Social- Procedimientos y sentencias esenciales" (Accorinti Susana, 2da. Edición, La Ley, 2013).

 

(*) La Dra.Susana Silvia Accorinti es abogada, especialista en temas tributarios y previsionales. Su dirección de e-mail es: Susana.accorinti@hotmail.com