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LUNES 27/05/2019

Lavagna ministro: luces y sombras, 15 años después

Su gestión en Hacienda fue clave en la salida de la debacle de 2001. La mirada de los especialistas y los aspectos controversiales de su labor.

Lavagna con Kirchner y Griesa, el juez neoyorkino de la causa de los fondos buitre.

Lavagna con Kirchner y Griesa, el juez neoyorkino de la causa de los fondos buitre.

Casi quince años antes de recibir a Miguel Angel Pichetto en sandalias y medias y disparar mil especulaciones políticas, Roberto Lavagna también decidió refugiarse en su casa de Cariló, tras participar en el Coloquio de IDEA en Mar del Plata. Era noviembre de 2005 y el ministro estrella de Néstor Kirchner había quemado las naves una semana antes, al denunciar "cartelización" y "sobrecostos" en la obra pública ante los empresarios de la Cámara Argentina de la Construcción, en claro desafío a su rival del momento, Julio De Vido. La tranquilidad de los bosques de Cariló duró poco. Pronto llegó la decisión de Kirchner de echarlo de su gobierno, cerrando una gestión económica de tres años y medio clave para la salida de la crisis de 2001. En ella se conjugaron una sólida recuperación de la economía, una controversial reestructuración de la deuda y las bases de la economía kirchnerista que, luego de su salida, se intensificarían durante una década más.

Visto a la distancia, la gestión Lavagna no incluyó ninguno de los aspectos más criticados de la economía del kirchnerismo, como la intervención del Indec​​​​​​, pero puso la semilla en algunos de ellos. Al amparo de la Ley de Emergencia Económica, y de la emergencia a secas surgida de la crisis del 2001, en su gestión se inició la distribución discrecional de los impuestos no coparticipables, como las retenciones al agro. A su tiempo, Lavagna expandió el gasto, incrementó la presión tributaria, mantuvo el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos, hizo que el Banco Central financie al Tesoro, inició los planes de moratoria previsional y privilegió el crecimiento a cualquier indicador de estabilidad macroeconómica.

El kirchnerismo seguiría cada uno de esos caminos, en ocasiones con una versión deformada o extrema de esas medidas. ¿Lavagna hubiera avalado eso, una vez superada la emergencia? Es imposible saberlo. Sí se sabe que Lavagna lleva en su haber la disolución del corralito, la eliminación de las cuasimonedas y haber disparado un proceso de crecimiento impensado para aquella post-crisis.

"Todos los desmadres llegaron después, cuando Lavagna ya había abandonado el gobierno, pero el huevo de la serpiente apareció en esos años", analiza Juan Luis Bour, economista jefe de FIEL. "En algunos temas, la gestión de Lavagna fue el preludio de lo que aparecería después. No es lo mismo haber decidido el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos en 2002 que continuarlo en 2005. Las condiciones iniciales fueron excepcionales. La bomba ya había explotado y el tipo de cambio llegó a un nivel muy alto y luego se frenó, con un bajo traslado a precios. Recibió un superávit de más del 4%. A partir de 2003 consiguió una recuperación del empleo muy fuerte porque el costo laboral había bajado mucho. La asunción de Lula en Brasil hizo repuntar su economía y toda la región fue un trencito de crecimiento detrás suyo", explica.

El default ya había sido declarado en la breve gestión presidencial de Adolfo Rodríguez Saa. La devaluación, la pesificación asimétrica, la aplicación de las retenciones al campo, entre otras medidas, ya habían sido instrumentadas durante la gestión de Jorge Remes Lenicov. "Hay quienes dicen que recibió el ministerio con todos los ajustes hechos. Y no es mentira. También hay que acordarse de que, en ese momento crítico, a muchos economistas les ofrecieron el ministerio y salieron corriendo", recuerda Javier Alvaredo, director de la consultora ACM.

Para Alvaredo, "es difícil hacer críticas puntuales a la gestión de Lavagna a la luz de los resultados. En materia de inflación, distribución del ingreso, crecimiento o cuentas externas, todos los números de su gestión son favorables. Ya sin Lavagna, incluso, la economía siguió creciendo con fuerza hasta la aparición de la crisis de Lehman Brothers a nivel internacional y el conflicto con el campo a nivel local". Esa disputa, central en el armado político de la década kirchnerista, se situó justamente alrededor de la distribución no coparticipable de las retenciones. Una herramienta consolidada en la época de Lavagna a la que Kirchner y CFK le sacaron el jugo, manejando impuestos generados en las provincias fuera del alcance de los gobernadores.

En el plano fiscal de la gestión, la emergencia de la época no ayuda a saber cómo sería hoy un gobierno lavagnista a la hora de gastar. "En lo fiscal, el país empezó a 'comerse' el superávit. Es difícil no hacerlo si se elige crecer al 8%. Cuando la inflación empezó a subir, a partir de 2005, se implementaron mecanismos típicos de intervención, como los acuerdos de precios o controles específicos para el precio de la carne. Había una política expansiva muy fuerte. Hubo una decisión, de Lavagna o de Kirchner, de privilegiar el nivel de actividad antes que enfrentar la inflación", señala Bour.

Alvaredo considera que Lavagna fue "un conservador" en términos fiscales: "No tenía pagos de deuda y usó el superávit para comprar dólares y evitar la apreciación del peso. El proceso desinflacionario que se desarrolló en 2003 y 2004 estuvo basado en ese desempeño fiscal. Incluso fue duro en su intervención en la negociación salarial, impulsando los ajustes a la mínima. Inició la implementación del Fondo Anticíclico que existía por ley, lo que demuestra que pudo tener visión de largo plazo a pesar de lo complejo de ese momento. Todo el descalabro fiscal, con medidas como la moratoria a los jubilados, vino después de que se fue del gobierno".

Según Guillermo Nielsen, secretario de Finanzas durante la gestión Lavagna y una de sus principales espadas, "la clave del plan es que fuimos duros fiscalmente y laxos en lo monetario. En lo fiscal, no solamente se mantuvo el superávit y se controló el gasto sino que conseguimos decir que no a muchas presiones que había de diversos sectores para recibir compensaciones por la devaluación. Y en lo monetario, se permitió la paulatina recuperación del sector privado vía la tasa de interés, facilitando la reactivación del crédito".

Con respecto al financiamiento del Tesoro por parte del Banco Central, Nielsen justifica la emisión de Lebac (iniciadas antes de la llegada de Lavagna) y las transferencias de utilidades: "Incurrimos en el pecado original, pero era una situación de emergencia. La Tesorería estaba en default y no podía emitir, por eso lo hacía el BCRA​​​​​​. Por supuesto que lo normal es que el Central no emita". En forma similar se refirió a la distribución de dividendos no generados de la autoridad monetaria y surgidos de la devaluación. Ese mecanismo se usó en 2003 y 2004 pero ya no en 2005.

Un eje central de la gestión del ahora cuasi candidato presidencial fue la reestructuración de la deuda en default, sellada a comienzos de 2005, que nunca dejó de tener aprobación y detractores a la vez. "Había que hacerla", señala Bour. "No es un tema de grandes objeciones para la gestión de Lavagna. Tal vez la selección de los bancos no fue todo lo transparente que podría haberse deseado, pero en la gestión kirchnerista no debe haber sido nada fácil ocuparse de esa negociación. Y Lavagna tuvo que lidiar con eso", agrega. Alvaredo apunta que "después de estar más de dos años en default, tuvo que lidiar con el FMI  y con los acreedores en un contexto muy complejo. La aceptación del 76% fue evaluada en ese momento como exitosa, ya que las condiciones eran muy especiales. Los problemas con la deuda llegaron después, con la reapertura del canje".

Otro economista, cercano a aquel proceso y que prefiere no ser mencionado, recuerda que en la negociación había una porción importante de acreedores que estaban bajo regulación del gobierno, como las AFJP y los bancos. Y que entre los acreedores extranjeros, la aceptación llegó a la mitad. "Los holdouts nos salieron muy caros en términos de acceso al mercado de capitales en los años siguientes. No le quito méritos a Lavagna por haber manejado, al mismo tiempo, la recuperación económica. Pero una renegociación de la deuda con una aceptación del 76% es de un éxito relativo".

Ante esas críticas, o las referidas al cupón PBI ​​​​​​​(ver recuadro) Nielsen ironiza: "Fueron años muy sencillos, fue todo un paseo". Y comienza un largo repaso de dificultades accesorias. Nielsen ejemplifica las emisiones de deuda tailormade para las aseguradoras, colocadas en un 100% entre ellas, sin la atomización entre los deudores, que sería lo recomendable. Al llegar el default, esas compañías se dieron vuelta y "reventaron" los bonos en el mercado. Los que estaban esperando para comprar, por supuesto, eran los fondos buitres. O el rescate de las cuasimonedas, que inicialmente iba a ser realizado a través de un préstamo de u$s 1500 millones aprobado por el Directorio del FMI, que posteriormente lo rechazó. "Tuvimos que armar una ingeniería, diseñada por Leonardo Madcur, para emitir un bono al Banco Central, poder canjearlas por pesos y quitarlas de circulación", recuerda.

"La reestructuración de la deuda fue una operación estrictamente voluntaria. No teníamos ningún argumento legal o coercitivo para traccionar a las minorías que no aceptaban el canje. Los bonos argentinos no tenían cláusulas de acción colectiva. No había más alternativas que hacer lo que hicimos, no teníamos otra herramienta. Y el resultado fue exitoso. No había antecedentes de semejante nivel de quita", concluye Nielsen.

Es aventurado arriesgar -y así lo entienden los economistas consultados- cuánto de aquél Lavagna ministro, en emergencia y bajo el mando de Eduardo Duhalde primero y de Néstor Kirchner después, habría en un Lavagna presidente, hoy aspirante a liderar una oposición al macrismo. Casi una década y media después su gestión al frente del ministerio de Economía, un eventual gobierno lavagnista determinará si utiliza o no aquellas herramientas que echó a rodar en plena emergencia y sirvieron de base, en una versión exagerada, de la gestión económica de la década posterior.

Cupón PBI: polémica sin final

La incorporación de bonos atados al crecimiento del PBI suele ser la principal crítica a la reestructuración de la deuda llevada adelante por Lavagna. El mecanismo generó pagos superiores a los u$s 10.000 millones y una polémica, aún no saldada.

Un ex funcionario, experimentado en temas de deuda pública, asegura que fue un instrumento "mal diseñado" y que "los inversores no le dieron valor. Otros mecanismos, como dar un pago en efectivo, hubieran sido más convenientes para la Argentina. Lavagna fue poco pragmático, demasiado principista a la hora de negociar. Habría que saber también, en ese momento, cuánto pudo decidir el equipo económico y cuánto fue decisión de Kirchner".

Nielsen rechaza las críticas y destaca el cupón PBI como un instrumento "muy útil" en una negociación muy compleja: "No hay que olvidar que negociamos no solamente con el mercado, sino también con el FMI e incluso con el G-7, donde había países abiertamente opuestos al canje, como Italia."

"El concepto era 'si crecemos, pagamos'. Y desde 2011 que no se paga. En los dos años siguientes al canje, fue uno de los instrumentos más operados. Si hubiera sido un mal instrumento, ¿los fondos profesionales lo hubieran tradeado?", recordó el ex secretario de Finanzas. Al respecto, agregó que el plan original para el cupón PBI consistía en la recompra de esos títulos, algo que las gestiones posteriores omitieron: "Ni siquiera lo hizo este gobierno. Hubo dos emisiones armadas por (Luis) Caputo de u$s 2.750 millones cada una, incluso con un cronograma de rescate, pero los fondos tuvieron otro destino".

Otros economistas tienen una visión más benévola. Para Javier Alvaredo, "era imposible prever que la Argentina creciera al 8% durante varios años. Y en su momento, fue un instrumento que sirvió en la negociación". Bour minimiza las críticas sobre su inclusión en el menú de la renegociación: "El cupón PBI fue un tema más, no fue un elemento central en el proceso de reestructuración".

La opinión de los expertos

Guillermo Nielsen, ex secretario de Finanzas: “En lo fiscal se mantuvo el superávit y se controló el gasto. Y en lo monetario, se permitió la recuperación del sector privado vía la tasa de interés facilitando el crédito.”

Juan Luis Bour, economista jefe de FIEL: “Todos los desmadres llegaron después, cuando Lavagna ya había abandonado el Gobierno, pero el huevo de la serpiente apareció en esos años.”

Javier Alvaredo, director de ACM: “Hay quienes dicen que recibió el ministerio con los ajustes hechos. Y no es mentira. Pero también hay que acordarse de que en ese momento crítico muchos salieron corriendo.” 

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