El Mercosur de la era Bolsonaro: la hora del cambio

El arribo al poder del nuevo presidente de Brasil, abrió un serio interrogante sobre el futuro y la permanencia del Mercosur. Y los expertos ya anticipan que la unión aduanera imperfecta actual podría dar paso a un formato más flexible y cercano a una zona de libre comercio, lo que pone en duda la vigencia del arancel externo común.

La inminente llegada de Jair Bolsonaro a la presidencia de Brasil abrió dudas sobre el futuro del Mercosur relacionadas no solo con la persistencia de su formato actual de unión aduanera sino también con su propia permanencia. La frase amenazante de su "superministro" Paulo Guedes -"el Mercosur no es nuestra prioridad"- y los vaivenes de la presencia argentina en la asunción alimentaron las especulaciones.

Pese a ello, los analistas descartan que la existencia del bloque esté en peligro, pero coinciden en que su diseño actual está agotado y requerirá cambios profundos.

La rigidez que impidió hasta ahora que los países negocien acuerdos comerciales en forma individual tal vez quede en el pasado. Y la unión aduanera imperfecta actual podría dar paso a un formato más flexible, más cercano a un área de libre comercio, lo que pone en duda la vigencia del arancel externo común.

A las puertas de la cumbre entre Bolsonaro y Mauricio Macri del próximo 16 de enero en Brasilia, en la Cancillería argentina ven con buenos ojos la vocación del nuevo mandatario para discutir el asunto alejado de cualquier matiz ideológico y con el objetivo compartido de incrementar el comercio fuera del bloque.

"El Mercosur es una herramienta para vender mejor nuestros productos al mundo, con los aranceles más bajos posibles. Y el uso de esa herramienta implica que se negocie tanto en bloque como en forma individual", explica una fuente del Palacio San Martín, para quien la discusión entre unión aduanera y área de libre comercio no parece relevante. "Hay que mirar con ojos pragmáticos. Que las denominaciones queden para los académicos", señala la fuente.

"El Mercosur no se va a romper. Ese es el espíritu que reinará en la reunión Macri-Bolsonaro, con más convergencias que divergencias", afirma Gustavo Perego, director de la consultora Abeceb e integrante del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). El experto asegura que Brasil y la Argentina comparten los mismos problemas de integración a las cadenas de valor globales para lograr mayor competitividad, por lo que están obligados a una construcción conjunta, antes que a mantener disputas.

Según Perego, las declaraciones de Paulo Guedes, un "superministro" de Bolsonaro que concentrará las carteras de Hacienda, Planificación e Industria (algo que no ocurría desde el gobierno de Fernando Collor de Melo) deben tomarse como resabios del tono electoral.

Del dicho al hecho

"Bolsonaro habló en la campaña de privatizaciones y apertura extrema. También de una fuerte reforma previsional y laboral. Son anuncios que cuando empiece a gobernar se volverán más difusos, ya que es improbable que pasen por el Congreso, en el que no tendrá mayorías. De hecho, ya advirtió que la reforma previsional será subdividida".

Las urgencias del nuevo gobierno no pasarán por la política exterior, asegura. Y advierte que tras su reunión con Macri, asistirá al Foro Económico Mundial de Davos. Allí, fiel a su estilo, Bolsonaro podría buscar impacto y anuncios de su agenda exterior. Pero no parecería estratégico debutar en ese escenario exhibiendo una posición rupturista hacia su propio bloque regional.

Nelson Illescas, director de la Fundación INAI vinculada a la cadena agroexportadora argentina, coincide que en "todos los anuncios fuertes del futuro gobierno brasileño, poco a poco, se fueron morigerando. Para Brasil, no sería gratuito políticamente salir del Mercosur, claramente no sería una buena estrategia".

Para Marcelo Elizondo, de DNI Consultora, "el Mercosur está agotado, necesita un ajuste. La rigidez de la unión aduanera lo transformó en un bloque con poca capacidad de inserción y con alta carga arancelaria". Explica que en el Mercosur el arancel promedio es del 10%, mientras que en el mundo es del 4%. Y que el comercio entre sus dos principales socios viene bajando. Hoy la Argentina exporta u$s 10.000 millones a Brasil, un 15,9% del total de sus ventas externas, mientras que en 2013 exportaba u$s 17.000 millones, un 21,3%.

El impulso al bloque a través del nuevo gobierno brasileño aportará una mejora que, a juicio de Elizondo, la Argentina no puede generar: "Hoy Brasil nos concede una tolerancia a nuestra falta de competitividad. Necesitamos una transformación en forma de shock, y es necesario que ese shock llegue desde afuera. La Argentina no tiene masa crítica política para avanzar hacia el libre comercio, el cambio no va a surgir desde adentro. Nos faltan esos consensos".

Si se desarmara el bloque o se abriera la chance de negociar acuerdos individuales para sus miembros, Argentina perdería el privilegio de ser el único que exporta con arancel cero, ya que Brasil podría cerrar un acuerdo igual con otros bloques o países. Y ese riesgo es mayor para nuestro país, para quien Brasil es su principal cliente, que a la inversa, ya que Argentina ocupa el tercer lugar entre sus mercados de exportación.

Más integración

De todas maneras, para Elizondo esa desventaja sería coyuntural: "Si se abandona la rigidez actual, en el largo plazo la mayor capacidad de integración nos terminará beneficiando. La internacionalización es lo que trae mayor acceso al financiamiento, la innovación tecnológica y las inversiones. Hoy la Argentina exporta el 17% de lo que produce, por debajo del promedio de América latina, 23%, y del mundo, 30%".

Otros expertos tampoco temen cuestionar el arancel común. "La noción de una unión aduanera fue pensada para que el bloque de 250 millones de habitantes negocie en mejores condiciones. Pero después el Mercosur se desvirtuó porque adoptó posturas proteccionistas", dice el economista Federico Muñoz. "Quizás no sea mala idea dar de baja el arancel común. Se perdería ese poder negociador conjunto, pero cada país ganaría libertad para establecer su propia estrategia de apertura comercial", agrega. Y alerta que si Bolsonaro consigue apoyo político interno para avanzar en ese cambio de formato, podrá hacerlo "por la razón o por la fuerza".

La presidencia pro témpore de la Argentina tendrá como prioridad cerrar los acuerdos del bloque cuyas negociaciones están en curso. Además del demorado trato con la Unión Europea, mencionado con frecuencia por el Gobierno como un punto clave para el desarrollo regional, el Mercosur negocia con Canadá, Corea, Singapur y la EFTA (Noruega, Suiza, Liechtenstein e Islandia). Un acuerdo con Japón se halla aún en una etapa exploratoria.

La flexibilización del bloque y la discusión sobre la conveniencia del arancel común externo no podrán ser obviadas durante el semestre que dure la gestión argentina y no sólo por las presiones de Brasil. De hecho, Uruguay también planteó la necesidad de salir de la rigidez del actual formato durante su mandato que acaba de finalizar.

Gabriel Sanchez, economista principal del BID, analiza las diferencias del Mercosur con la Alianza del Pacífico (Chile, México, Colombia y Perú), creada como una zona de libre comercio en 2011: "Siempre funcionó así, con economías más abiertas que las de Brasil y Argentina, en particular en el caso de Chile, que ya tenía muchos acuerdos en vigencia". Los socios principales del Mercosur, en cambio, "tienen ciertas industrias sensibles políticamente, de las que se discute su competitividad. Esa clase de intereses creados no existe en la Alianza del Pacífico".

Los miembros de la Alianza del Pacífico mantienen acuerdos comerciales con 80 países que representan el 90% del PBI mundial. La Argentina lo hace con 47 naciones que manejan solo el 17% de la producción global.

Las demoras del bloque regional en cerrar acuerdos derivan en pérdida de oportunidades que son capitalizadas por otros competidores. Illescas menciona a Australia y Nueva Zelanda, competidores de la Argentina en productos agrícolas, que cerraron acuerdos con los países asiáticos para colocarlos. O el retraso para cerrar un acuerdo Mercosur-Colombia, que hizo perder negocios a productores argentinos cuando ese país cerró su tratado de libre comercio con EE.UU.

¿Por qué se llegó a este escenario, en el que la unión de países parece traer más limitaciones que fortalezas? Según los analistas, porque en la época en que este Mercosur fue diseñado, coincidente con el surgimiento de la UE, estaba muy afianzada una idea de proteccionismo industrial que en el mundo ha perdido vigencia, incluso entre la siempre influyente industria pesada brasileña. "En la actualidad, la economía de Brasil está armada en base a multinacionales, tanto de origen local como provenientes de otras partes del mundo. De las 100 multis más importantes de América latina, Brasil tiene 35 y la Argentina 8. Esas grandes empresas piden apertura e internacionalización, ya que de otra manera no tendrán escala para ubicar su producción", señala Elizondo.

Para Sanchez, el Mercosur fue útil en su etapa inicial porque incrementó el comercio dentro del bloque, pero luego "se estancó, se volvió disfuncional, fue sometido a muchos vaivenes y asimetrías, con demasiado protagonismo de las políticas sectoriales".

El objetivo fundacional de potenciar el comercio intrazona y dar la misma protección al inversor externo en cualquiera de sus países hoy no parece suficiente. "Hace falta insertar la producción regional en las cadenas globales de valor, en un contexto internacional de mayor apertura", señala Perego. Illescas también apunta a la necesidad de transformar el bloque, pero igual le otorga larga vida: "El Mercosur no avanzó en la medida en que se esperaba según los principios que llevaron a su creación, por eso hace falta flexibilizarlo. Eso no significa desmantelarlo, sino buscar que funcione mejor".

Vencer a la burocracia

Más allá de las disputas políticas o comerciales, uno de los enemigos del Mercosur ha sido la burocracia. "Hay otras dimensiones en la integración comercial, más allá del nivel de los aranceles. Existe una segunda generación de políticas que no tienen que ver con lo arancelario", explica Gustavo Perego, director de Abeceb, una de las consultoras de la región convocadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para realizar un informe -en vías de finalización- que resuma posibilidades de convergencia regulatoria y derive en la simplificación del comercio entre la Argentina y Brasil.

En el marco de la reunión de presidentes del bloque celebrada esta semana en Montevideo, ambos gobiernos firmaron una "Declaración conjunta sobre Convergencia Regulatoria y Facilitación de Comercio". En base a la tarea impulsada por el BID, ambos países buscan unificar regulaciones para facilitarle la tarea a sus empresas a la hora de exportar.

"Existen trámites duplicados en ambos países, casos de doble aplicación de impuestos, homologaciones técnicas diferentes para los productos, reglas fitosanitarias distintas. La convergencia regulatoria en todos estos temas ayudará a eliminar demoras y reducir costos para las empresas, en particular las pymes", señala Perego. Un paso posterior a la firma de esta Declaración será la interacción de organismos como ANMAT, AFIP y el INTI, entre otros, con sus pares brasileños, para igualar criterios y normativas que faciliten la operación comercial bilateral.

Además de los consultores, participaron del proyecto representantes de ambos gobiernos. Se analizaron procedimientos y requisitos para la importación y exportación en diversos sectores (autopartes, harina de trigo y café) para integrar los sistemas y simplificar las normas, los trámites y los documentos comerciales.

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