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De cómo incrementar la burocracia

El debate sobre la creación de comunas en la ciudad de Buenos Aires gira exclusivamente sobre las divisiones territoriales, pero no se discute la necesidad real de crear nuevas estructuras

Como resultado del Pacto de Olivos se elevó en 1995 la jerarquía de la hasta entonces Municipalidad de Buenos Aires a la figura de Ciudad Autónoma, dando a sus habitantes el derecho de elegir sus autoridades. Se dictó una constitución que, entre otras cosas, transformó al intendente en jefe de Gobierno, al Concejo Deliberante en Legislatura y a los concejales en diputados. La Capital Federal logró así los atributos institucionales de los que gozaban las provincias, aunque su territorio fuera exclusivamente urbano y pequeño. Debemos aceptar, sin embargo, que Buenos Aires es algo más que una parte de un área urbana. Es la sede de los tres poderes del gobierno nacional y es un centro de irradiación política y cultural de primera importancia. Con la transformación en Ciudad Autónoma, el gobierno local avanzó hacia incumbencias ciertamente más amplias que las propias de una administración municipal. No hay más que ver los temas sobre los que ha legislado la ciudad en los últimos años, mal o bien, para tener esto en claro.

Nos interesa en particular discutir una cuestión: la creación de comunas. En sus artículos 127 a 131, la Constitución de la Ciudad dispuso la descentralización del gobierno en comunas. Éstas tendrán atribuciones de gestión política y administrativa, con funciones de planificación, ejecución y control. Una ley posterior definiría los territorios de cada comuna y, por lo tanto, el número de ellas. Esa ley aún no ha sido sancionada, pero varios proyectos fueron debatidos y tratados por la Legislatura. Las discrepancias han surgido respecto de la división territorial, pero notablemente no ha habido críticas significativas a la filosofía básica de esta creación constitucional. Durante el tratamiento de la ley se produjeron verdaderas batallas campales por disputas entre barrios sobre los límites territoriales de las comunas y sobre si deben ser 16, 28 ó 60 en correspondencia con los Centros de Gestión y Participación, las circunscripciones o los barrios porteños. Pero no hubo objeción a la decisión misma de crear este nuevo nivel administrativo. Finalmente, la ley parece contar con mayorías aseguradas y seguramente se sancionará creando 16 comunas, adaptadas a los actuales CGP. Cada comuna tendrá una Junta compuesta por un presidente, siete vocales y algunos otros miembros remunerados, elegidos en forma directa por los vecinos mediante el sistema de representación proporcional. Tendrá, además, un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la gestión, que estará integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales y otras formas de organización. Se creará en cada comuna una estructura administrativa para cumplir con todas las funciones. Sin esa estructura no se podrían planificar y ejecutar obras, ni prestar o regular servicios públicos, ni desarrollar los otros cometidos fijados en esta ley. Se agregarán, por lo tanto, nuevas estructuras burocráticas sin que probablemente se reduzcan las existentes. Habrá 16 entes negociando obras y regulaciones con los mismos concesionarios de servicios públicos y aparecerán complejos problemas de coordinación y arbitraje de disputas entre comunas.

Una cuestión absolutamente relevante es que las comunas no podrán crear ni cobrar impuestos, tasas o contribuciones, ni endeudarse financieramente. Sus recursos serán aportados por la Ciudad. Se están creando, por lo tanto, nuevos órganos de gobierno que tendrán capacidad de gastar pero no la responsabilidad de recaudar. Se vuelve a cometer el error de crear un nuevo espacio público sin correspondencia fiscal. La Argentina ha aprendido cuál es el alto costo de la falta de correspondencia fiscal. Ha sido un factor de asimetría entre los beneficios políticos y los costos efectivos de aumentar el gasto de provincias y municipios. La desconexión entre recaudación y gasto ha sido la causa principal del desequilibrio fiscal crónico, razón a su vez de nuestra catástrofe económica y social. Hoy el país no está para poner más leños en la fogata sino para apagarla.

Dado este presumible alto costo, debemos preguntarnos si es necesaria la creación de comunas en Buenos Aires justificándolas en algún principio de descentralización de gobierno o en la mejora de la práctica democrática. No lo creemos. La cuestión no es comparable a la de los municipios dentro de las provincias. No hay lejanía, no hay desvinculación de comunidades ni espacio territorial significativo. Tampoco hay déficit de representación que justifique esta suerte de transformación de las llamadas asambleas barriales en juntas comunales. Las actuales instituciones permiten canalizar los intereses de los habitantes de la ciudad. Debemos pensar si la creación de un número significativo de nuevos cargos electivos remunerados es lo que ha motivado tanto empeño político en esta iniciativa.